Місцеві фінанси

Оскільки завдання структури  полягає в досягненні певної мети, проектування самої системи повинно  базуватись на стратегічних планах системи. Такий підхід був запропонований А.Чандлером, який сформулював відомий принцип: "Стратегія визначає структуру". До змін організаційної структури системи місцевих бюджетів слід відноситись як до реорганізації, оскільки з плином часу стратегія змінюється і необхідно вносити відповідні корективи.

Другим вихідним пунктом  при розгляді завдань і місця  бюджетів органів місцевого самоврядування в системі забезпечення управління країною є зміст їх функцій і повноважень. Бюджет самоврядних органів, практично є похідною величиною від філософії управління державою, яка закладається в Конституції, законодавчих актах і відображає не декларативний, а фактичний стан з правом населення вирішувати самостійно справи місцевого значення. Бо місцеве самоврядування ефективне рівно настільки, наскільки воно забезпечене фінансовими ресурсами.

Бюджет самоврядування повинен  бути головним фінансовим документом певної територіальної громади, до якого  максимально можливо включатимуться всі кошти і видатки, що здійснюються на такому рівні самоврядування. Тільки через включення до бюджету, що приймається безпосередньо населенням або вибраним органом представників територіальної громади, можна забезпечити найбільшу ефективність, прозорість, достовірність, контрольованість формування і розподілу фінансових ресурсів на мікрорівні управління, який є однією з найважливіших складових сучасних демократичних держав - місцеве самоврядування .

Система місцевого самоврядування ґрунтується на таких положеннях: місцеве самоврядування регулюється  законом; обов'язковим для місцевого  самоврядування є наявність виборних органів; місцеве самоврядування повинно  мати власні повноваження, виконання  яких здійснюється ним самостійно; для реалізації своїх повноважень і завдань місцеве самоврядування повинно бути забезпечене достатніми фінансовими ресурсами .

Розвиток сучасної української  наукової думки в напрямі досліджень процесів у сфері самоврядування починається після проголошення незалежності України, коли держава починає відроджувати сам інститут місцевого самоврядування. Бюджет місцевого самоврядування є об'єктивною економічною реальністю, яка властива фінансовим системам усіх цивілізованих держав. Процес відродження інституту місцевих фінансів супроводжується появою нових для держави теоретичних та практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України - місцевих фінансів. Одним з головним об'єктів дослідження вчення про місцеві фінанси є місцевий бюджет .

Особливої уваги потребують дослідження саме місцевих бюджетів як головного чинника економічного розвитку територій. До сьогодні цей напрям в Україні досліджувався в контексті державних фінансів, багато авторів просто обмежувались констатацією наявності інституту місцевого самоврядування і необхідності забезпечення йому достатньої власної фінансової бази, описом світового досвіду без конкретних пропозицій щодо його впровадження в Україні. Іншим аспектом необхідності дослідження саме місцевих бюджетів є те, що до цього часу нечисленні дослідження місцевих фінансів велись на макрорівні, тобто досліджувалася загальна система місцевих фінансів, доводилась необхідність фінансової автономії місцевих органів влади, передачі невластивих функцій державної влади самоврядуванню, місце і роль місцевих бюджетів у загальній економічній системі держави. Зараз необхідно сконцентрувати увагу на дослідженнях на подальшій деталізації всіх норм бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Перетворення місцевих бюджетів у  важливий стимул розвитку територіальної економіки потребує на основі критичного аналізу правових основ і принципів  діючого механізму їх формування розробки нових концептуальних підходів до побудови місцевих бюджетів по лінії активізації і підвищення ефективності їх впливу на соціально-економічний розвиток території.

Доходна база місцевих бюджетів має  важливий зв'язок з політикою макроеко-номічної стабілізації в країнах з перехідною економікою. Згадана фінансова політика (разом із монетарною політикою) є ключем макроекономічної стабілізації. Істотний дефіцит громадського сектора має місце в багатьох країнах з перехідною економікою у вигляді зменшення податкових надходжень у комбінації зі спробою продовжити практику великих витрат, таких звичних при старому режимі. Місцеві доходна та витратна частини бюджету можуть підтверджувати або проводити підривну діяльність, намагаючись контролювати дефіцит, незважаючи на обмежені ресурси, що призводить до інфляційних фінансових процесів. Доки політична реформа у багатьох галузях необхідна для того, щоб відповідати цілям стабілізації, важливо не ухилятись від виконання міжурядових завдань.

У більшості країн з перехідною економікою фіскальний тиск призвів центральні уряди до використання кожного документа, які є у їх розпорядженні, у спробі проконтролювати дефіцит бюджету. Дехто зробив кроки в напрямі "зменшення дефіциту" - тобто перемістити відповідальність за витрати на підвідомчі уряди або переадресувати доходи з підвідомчого урядового рівня. Перекладення дефіциту на місцеві уряди може збільшуватися швидше, ніж відбувається зменшення макроеко-номічного тиску, зважаючи на те, що м'які бюджетні обмеження є звичайними для урядів країн з перехідною економікою. Місцеві органи влади можуть дати відповідь на бюджетний тиск шляхом накопичення боргів, необмеженим запозиченням, небажаними позабюджетними джерелами доходів, або виявляючись неспроможними забезпечити необхідні послуги, якщо центральний уряд не буде надавати їм додаткове фінансування. Вони можуть потребувати багато підприємств, якими вони все ще володіють, щоб профінансувати громадські витрати. Особливо їм потрібні ті підприємства, які мають вільний доступ до банківського кредитування. Те, що вони намагаються зменшити дефіцит у такий спосіб, не означає, що він насправді зменшується, але він просто придушується або перетворюється у менш прозорі форми .

Важливі складові системи соціальної безпеки, такі як соціальний благоустрій, підтримка сімей, субсидування споживача, виплата деяких видів пенсій та допомоги на випадок безробіття, було делеговано в якійсь мірі або повністю місцевим органам влади в Албанії, Болгарії, Угорщині, Росії та Україні. Інколи управління деякими соціальними програмами може мати сенс для місцевих органів влади, але вони не можуть надавати такі послуги ефективно, якщо вони хронічно недостатньо профінансовані.

У демократичних державах при формуванні доходів місцевих бюджетів демократичних  держав перевага має бути віддана  або принципові бюджетної еквівалентності, або принципові національної солідарності .

В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, що використовуються в даному випадку по відношенню не тільки до окремих громадян або підприємств, а й до населення регіону в цілому. Згідно з цим принципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть жителі регіону. Отже можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні .

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської  солідарності, а й ряд економічних  аргументів, згідно з якими держава  має прагнути вирівнювати фінансові  можливості регіонів. По-перше, держава  гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров'я є важливими з точки зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в окремих регіонах, наприклад, засобів зв'язку і транспортної інфраструктури, призводить до неефективного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може потребувати перерозподілу доходів .

Конституція України закріпила  право введення податків за Верховною  Радою, але в статті 143 Конституції  правом встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону наділені територіальні громади села, селища, міста безпосередньо через утворені ними органи місцевого самоврядування. У розвиток конституційних положень у статті 69 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки та збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають право самостійно приймати рішення про введення місцевих податків і зборів, але відповідно до закону.

3. Конституційні гарантії з надання громадських послуг органами місцевого самоврядування в Україні

Основним Законом України - Конституцією України передбачено певні гарантії з надання громадських (публічних) послуг органами місцевого самоврядування . Так, за вимогами Конституції, держава створює умови для здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізує програми професійно-технічного навчання, підготовки й перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Також гарантується щотижневий відпочинок, а також оплачувана щорічна відпустка, соціальний захист, що включає право на забезпечення громадян у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках.

Крім того, Конституція гарантує надання державою та органами місцевого  самоврядування певним категоріям населення (які потребують соціального захисту) житла на безоплатній основі або за доступну плату. Гарантується також і умовно-безкоштовна охорона здоров'я, яка забезпечується державним або місцевим (у вигляді делегованих повноважень) фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Державою також має забезпечуватись ефективне й доступне для всіх громадян медичне обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога має надаватися безоплатно, але рівень надаваємих безоплатних послуг обмежується рівнем відповідного фінансування з певного щабля влади. Держава також має дбати і про санітарно-епідемічне благополуччя.

Згідно з Конституцією, утримання  та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування також здіснюється за рахунок бюджетних видатків . За Конституцією, в нашій країні повна загальна середня освіта є обов'язковою і її доступність також забезпечується за допомогою бюджтного фінансування з відповідного рівня бюждету. Так забезпечується безоплатність та доступність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах. Крім того, саме за рахунок бюджетного фінансування гарантується розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої й післядипломної освіти, різноманітних форм навчання, надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Право громадяни безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі також забезпечується шляхом бюджетного фінансування .

Один із інститутів у системі  місцевих фінансів — це різноманітні позабюджетні фонди. Вони, як правило, акумулюються на окремих рахунках, використовуються за цільовим призначенням для фінансування конкретних програм чи заходів. Утворення та функціонування таких фондів здійснюється на основі законодавства та положень про ці інститути, що затверджуються представницькими органами місцевої влади. Інститут позабюджетних, валютних та інших цільових фондів в Україні запроваджено у 1990 р. після прийняття законодавства про місцеве самоврядування та Закону про бюджетну систему.

Законодавство України передбачає формування позабюджетних фондів місцевих рад для фінансування шляхових робіт, охорони навколишнього середовища. На місцевому рівні функціонують регіональні відділення Державного інноваційного фонду та місцеві підрозділи Пенсійного фонду. Фонду соціального страхування, інших державних цільових позабюджетних фондів.

Досвід формування позабюджетних  фондів та цільових фондів місцевих органів  влади в Україні свідчить про наявність багатьох нерозв'язаних проблем як у законодавстві, так і у сфері його реалізації. Правова база, що регламентує діяльність численних позабюджетних цільових фондів, потребує систематизації та уточнення. Слід також чітко визначити й розмежувати компетенцію місцевих рад різних рівнів і держави у сфері управління територіальними відділеннями державних позабюджетних фондів та місцевими позабюджетними фондами.

Валютні фонди місцевих рад формуються на основі таких джерел: відрахування за стабільними довготерміновими нормативами  від валютної виручки підприємств (об'єднань), організацій та установ, розміщених на території ради, що встановлюються законодавством України; доходи від зовнішньоекономічної діяльності самої місцевої ради; добровільні внески і пожертвування юридичних осіб та громадян; надходження від реалізації товарів, робіт (послуг) іноземним юридичним особам і громадянам тощо. Валютні фонди зберігаються на спеціальних рахунках в установах банків і витрачаються за рішенням відповідної місцевої ради. Визначено також, що ці кошти не підлягають вилученню.

Резервні фонди утворюються  місцевими радами за рахунок власних  доходів і частини перевищення  доходів над видатками бюджетів нижчого рівня. Використовуються для фінансування невідкладних заходів, не передбачених відповідними місцевими бюджетами. Згідно із Законом "Про бюджетну систему України", ці фонди утворюються за рішеннями відповідних рад. Фінансування у них здійснюється на основі постанов відповідних місцевих виконавчих органів влади.