Нормативный метод планирования расходов бюджета

│                                 │        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│                                 │        │сельское  │28604 │    51497    │

├─────────────────────────────────┼────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│Основное и среднее (полное) общее│заочная │городское│13097 │    24470    │

│ образование, восьмилетний срок  │        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│    обучения, индивидуальная     │        │сельское  │13396 │    23946    │

│      программа (экстернат)      │        │         │      │             │

├─────────────────────────────────┼────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│   Основное общее образование,   │ очная  │городское│27243 │    50898    │

│    двухлетний срок обучения,    │        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│  общеобразовательная программа  │        │сельское  │45844 │    82451    │

│      (сессионное обучение)      ├────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│                                 │заочная │городское│36215 │    67945    │

│                                 │        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│                                 │        │сельское  │37048 │    66481    │

├─────────────────────────────────┴────────┴─────────┴──────┴─────────────┤

│--------------------------------                                         │

│<1> Для городских поселений, образованных на основе  поселков  городского│

│типа, имеющих право на установление  специалистам  организаций  бюджетной│

│сферы выплат компенсационного характера  за работу в  сельской  местности,│

│применяется повышающий коэффициент к нормативу на одного  обучающегося  в│

│год в городском поселении  в размере 1,12.                                │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Нормативное финансирование – основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги – краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, с использованием индивидуальных коэффициентов, применяемых при расчете расходов на содержание государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, к подушевым нормативам, исходя из особенностей образовательного процесса в регионе, позволяет сформировать бюджеты, делая прозрачными критерии, а также произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, применение норматива непосредственно связано с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат.

Необходимость перехода на нормативное финансирование определили следующие факторы:

– повышение эффективности  расходования бюджетных средств, направляемых в образование;

– повышение объективности  в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;

– повышение мотивации  и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;

– заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивации населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как  более эффективный по сравнению  со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств.

 

Таблица 2.2

Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов бюджета на образование.

Методы бюджетного планирования и финансирования	Сметное постатейное  планирование и финансирование	Нормативное планирование и финансирование
Характеристика состава бюджетного обязательства	Финансирование из бюджета  деятельности образовательного учреждения	Оплата из бюджета  образовательных услуг, предоставляемых  образовательным учреждением
Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств	Установленные главным  распорядителем бюджетных средств  контрольные цифры приема в разрезе  программ и направлений подготовки	Установление главным  распорядителем бюджетных средств  государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением
Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета	Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей  деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности профессорско-преподавательского состава, размера занимаемых площадей и т.д.	Объем бюджетных средств  определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива  подушевого финансирования
Распределение бюджетных  средств	Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств	Осуществляется образовательным  учреждением самостоятельно

 

 В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования. К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Создание механизмов нормативного финансирования должно повышать качество образовательных услуг, а не только экономить бюджетные средства. И, как показывает мировой опыт, необходимы механизмы гарантированной доступности качественного образования.

Следует отметить, что  разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:

– обосновать выбор единицы  нормирования;

– обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;

– определить степень  дифференциации составляющих затрат при  расчете количественной величины показателя.

Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретной школе, а лишь фактические расходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.

Кроме того, полноценное  нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение  учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей.

Основная методологическая ошибка предлагаемых в различных  методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуру, и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени).

Нормативы финансирования должны выполнять не только функции  обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать  образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансирования должны обеспечивать стимулирование качества образования.

Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования. Так как бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Во-вторых, большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период (причем этот период в регионах различен и в среднем составляет 3 года), который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем. В-третьих, единый норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми школы отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Несмотря на то, что переход к нормативному подушевому финансированию в настоящее время рассматривается как одно из направлений модернизации образования, множество проблем остаются нерешенными.

На наш взгляд, более жизнеспособны методики расчета подушевого норматива, основанные не на расчете величины затрат на обучение одного учащегося, а на стоимости образовательной услуги. Такой подход позволяет обеспечить государственные гарантии получения образования, способствует развитию рынка образовательных услуг, привлекая в традиционно государственную сферу рыночные структуры.

Таким образом, нормативное  финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками, вместе с тем  внедрение данного механизма  в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.

Нормативный метод планирования бюджетных расходов на первый взгляд логичен и эффективен. Но, тем не менее, у этого метода есть один большой недостаток.

Дело в том, что  Российская Федерация, как страна с переходной экономикой,  имеет множество контрастов, которые связаны  как с экономико-географическими (разный климат, наличие природных ресурсов,  отдалённость от сырьевой базы и т.д.), так и социальными (разный уровень жизни  в регионах) факторами. Именно поэтому установление нормативов для России  связано с принятием множества различных поправочных коэффициентов, и как  показывает практика, эти коэффициенты устанавливаются не в соответствии с  фактическими условиями жизни в регионах. В качестве примера можно привести жилищно-коммунальную сферу. Так, в западных регионах России квартплата  устанавливается на низшем уровне, чем в дальневосточном регионе и на Севере страны, что  связано со многими факторами. В тоже время, средняя заработная плата на Западе  России в два-три раза превышает заработную плату на Востоке и Севере страны (в  некоторых регионах).

Законодательство же по компенсациям в оплате услуг ЖКХ  практически не учитывает фактор уровня жизни и уровня платы за услуги ЖКХ на  Западе, Востоке и Севере России. И получается, что система оплаты за услуги ЖКХ  практически отбирает у населения с низкими доходами последние средства к существованию.

Приведем список наиболее важных моментов, которые привносит  в бюджетное планирование нормативный подход.

Во – первых, не отличает ресурсы (затраты) от результатов. Фактически выполнение норматива становится критерием достижения результата, тогда как на самом деле его выполнение может даже говорить о низком качестве услуг той или иной отрасли бюджетного сектора. Например, не дотягивающее до норматива число посещений амбулаторно-поликлинических учреждений может свидетельствовать о высоком качестве врачебных услуг.

Во – вторых, не в состоянии учесть специфические обстоятельства оказания услуг в той или иной местности, тем или иным учреждением. Однако даже региональные нормативы (когда таковые имеют место) страдают тем же недостатком. Кроме того, если руководитель бюджетного учреждения будет соблюдать все нормативы, то это учреждение будет лишено какого-либо маневра.

В – третьих, ограничивает перспективное финансовое планирование сроком действия нормативов. Если (как это прописано в проекте федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах») эти стандарты (нормативы) будут устанавливаться на период в 4 года, то и перспективное финансовое планирование не сможет выйти за пределы этого срока.

В–четвертых, не улавливает происходящих изменений: закрывает возможности оперативного вовлечения в процесс оказания той или иной услуги новых ресурсов, серьезного изменения их структуры и т.п. Особенно большой вред такая регламентация наносит сфере здравоохранения.