Особенности российского бюджетного федерализма

Согласно статье 3 закона участниками межбюджетных отношений в Челябинской области являются следующие субъекты:

1) органы государственной власти Челябинской области;

2) органы местного  самоуправления поселений Челябинской области;

3) органы местного самоуправления муниципальных районов Челябинской области;

4) органы местного самоуправления городских округов Челябинской области.

Статья 6 закона устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета местным бюджетам. Согласно статье, межбюджетные трансферты из областного бюджета Челябинской области местным бюджетам предоставляются в следующих формах:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

2) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

3) дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

4) субсидии местным бюджетам;

5) субвенции местным бюджетам;

6) иные межбюджетные трансферты местным бюджетам.¹⁶

Согласно докладу министра финансов Челябинской области, за 9 месяцев 2008 года более 50% расходов областного бюджета или 28 миллиардов 66,2 миллиона рублей направлено в виде межбюджетных трансфертов территориям области. Это больше уровня прошлого года на 5 миллиардов 69 миллионов рублей или на 22%.

Из них на реализацию переданных местным бюджетам государственных  полномочий перечислено 11 миллиардов 922,5 миллиона рублей целевых межбюджетных трансфертов, что больше уровня 2007 года на 36 процентов.

16 миллиардов. 143,7 миллиона рублей направлено в виде финансовой помощи на решение вопросов местного значения (рисунок 5).¹⁷

Рисунок 5 «Межбюджетные трансферты местным бюджетам Челябинской области»

В таблице 1 представлено количество денежных средств, предоставляемых по межбюджетным трансфертам местным бюджетам муниципальных образований из бюджета Челябинской области по прогнозам на будущие периоды (2009, 2010 и 2011 годы).

Таблица 1 «Межбюджетные трансферты местным бюджетам Челябинской области ¹⁸

№ п./п.	Вид трансферта	годы (тыс. руб.)
		2009	2010	2011
1	общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых другим бюджетам из областного бюджета:	47 228 330,1	49 883 604,38	52 956 249,46
2	в т.ч. местным бюджетам	42 337 361,7	44 445 535,98	47 072 259,46
3	дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений	555 030	555 345	555 345
4	дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных  районов (городских округов)	7 313 848	8 202 454	9 309 389
5	дополнительные нормативы  отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных  районов (городских округов), заменяющие дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности муниципальных районов (городских округов)	3 847 646	4 736 252	5 843 187
6	дотации на поддержку  мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов	2 619 369,8	2 619 369,8	2 619 369,8

Из таблицы видно, что общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета по сравнению с 2008 годом на 2009, 2010 и 2011 годы по прогнозу будет увеличиваться, что свидетельствует о пополнении налоговой базы и способствует обеспечению сбалансированности местных бюджетов и выравниванию различий в бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями.

Бюджетная политика во взаимоотношениях с муниципальными образованиями Челябинской области направлена на сохранение действующей конструкции межбюджетных отношений при одновременных точечных усовершенствованиях отдельных ее элементов.

В 2008 году продолжился предусмотренный федеральным законодательством процесс разграничения полномочий между областным и местными бюджетами. Область принимает на себя новые расходные полномочия, ранее осуществляемые органами местного самоуправления.

Всего с 2005 года на уровень  области было принято около 23 расходных полномочий. Общая сумма финансирования полномочий, ранее осуществляемых за счет местных бюджетов, составила около 12,5 млрд. рублей. При этом для покрытия этих расходов было изъято доходных источников на сумму 6 млрд. рублей. Высвободившиеся в результате реформы разграничения полномочий средства в сумме 6,5 млрд. рублей были направлены органами местного самоуправления на увеличение финансирования, закрепленных за ними федеральным законодательством вопросов местного значения.

Существующая система  разграничения доходов между  субъектами РФ действует с 2005 года. С этого времени в бюджеты  муниципальных районов и городских  округов переданы дополнительные нормативы  отчислений. Это – 2,86 % налога на прибыль, 40 % налога на игорный бизнес, 50 % процентов налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения. Всего более 1,5 млрд. рублей дополнительных поступлений в местные бюджеты.

Помимо этого в соответствии с федеральным законодательством с 2008 года увеличились нормативы отчислений в местные бюджеты по арендной плате за земли городских округов, собственность на которые не разграничена. Это еще 123,5 млн. рублей дополнительных поступлений в местные бюджеты.

Прошедшие годы показали оптимальность созданной системы разграничения доходов. Она позволяет одновременно достигать две взаимоисключающие цели. Во-первых, достаточно эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности «бедных» муниципалитетов посредством перераспределения средств через региональные фонды финансовой поддержки. Во-вторых, высокий удельный вес налоговых и неналоговых доходов в бюджетах «богатых» территорий, позволяющий сформировать у них устойчивые стимулы по наращиванию налогооблагаемой базы и увеличению собираемости налогов.¹⁹

Таким образом, на примере Челябинской области была проанализирована действующая практика распределения денежных средств между уровнями бюджетной системы, показывающая, что приоритетные направления бюджетной политики состоят именно в разграничении доходных и расходных полномочий между субъектами, а так же в бюджетном выравнивании между уровнями бюджетной системы.

 

2.4 Основные  проблемы развития бюджетного  федерализма в РФ

Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны  для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.

Завышенный уровень  централизации имеет место практически  во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:

1) в доминировании  федеральных налогов в доходах  бюджетов всех уровней; 

2) по большинству налогов  субъектов федерации и местных  налогов и сборов формирование  налоговой базы и границы налоговых  ставок также регулируются федеральным законодательством;

3) в России активно  используется модель распределения  налоговых доходов (НДС, подоходного  налога), жестко привязывающая бюджеты  центра и субъектов Федерации  друг к другу.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:

1) в сохранении значительных  перераспределительных финансовых  потоков, замыкающихся на федеральном  бюджете; 

2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов;

3) в скрытом перераспределении  через систему трансфертов доходов  от собственных и фактически  закрепленных источников.

Наиболее болезненным  компонентом межбюджетных отношений  является распределение прав ведения  и расходной ответственности. Действующая  Конституция РФ определяет права  ведения Федерации и права  совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:

1) доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;

2) основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;

3) имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

4) недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.

Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных  налогов является необходимость  распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.

Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение  средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки.

Действующая модель трансфертов  за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средними для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.

Практика трансфертов  из федерального бюджета в бюджеты  субъектов РФ не только не привела  к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.²⁰

 

Глава 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

3.1 Основные предложения по развитию бюджетного федерализма в РФ

Для развития бюджетного федерализма в Российской Федерации Правительством РФ была принята «Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года».

Целью данной программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эта система должна была обеспечивать:

1) экономическую эффективность - создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления, проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

2) бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для производства общественных услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;

3) социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

4) политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными органами власти своих функций, содействие развитию гражданского общества;

5) территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Для достижения этой цели было необходимо обеспечить право и обязанность региональных и местных органов власти принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов.