Причини появи місцевих фінансів та їх еволюція

 

 

ВСТУП

 

Будь-яка держава не в змозі контролювати централізовано усі питання економіки та фінансів у всіх регіонах країни. Саме тому місцеві фінанси дають змогу делегування деяких функцій та повноважень зверху до низу для більш раціонального, швидкого та усестороннього контролю економічних процесів та розподілу фінансів у країні.

Так, у сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, і їхня компетенція визначається центральною владою. Але й сьогодні залишається і зростає перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів.

Об'єктивні причини функціонування місцевих фінансів мають свої корені ще в общині, котра з'явилася як інститут раніше, ніж держава, і відіграла важливу роль в організації суспільного життя.

Окремі, властиві общині функції, викликані особливими місцевими інтересами, зберігаються і в сучасних умовах. Забезпечення цих інтересів - головна мета діяльності місцевої влади, що в кінцевому підсумку визначає її функції, а значить, і об'єктивну потребу, закономірність функціонування місцевих фінансів.

Тобто причиною появи місцевих фінансів є створення територіальних громад, на відміну від причини появи фінансів взагалі - створення держави,  штучних союзів людей та розвитку товарно-грошових відносин.

При цьому розвиток товарно-грошових відносин є умовою існування місцевого фінансового господарства або місцевих фінансів, проте створення держави, як свідчить історичний досвід, не було обов’язковою умовою їхнього існування.

 

 

Причини появи місцевих фінансів та їх еволюція

 

Загальне значення місцевих фінансів можна охарактеризувати визначенням, у якому вони характеризуються як система економічних відносин за допомогою яких кошти розподіляються і перерозподіляються на економічний і соціальний розвиток територій.

У свою чергу за своєю економічною сутністю місцеві фінанси – це система формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.

Історично склалося так, що спочатку виникли державні фінанси, а потім від них відокремилися в самостійну економічну категорію — місцеві фінанси.  У зв’язку з цим місцеві фінанси, як і державні, є також складовою частиною базису суспільства, оскільки являють собою певну частину виробничих відносин.

Тобто місцеві фінанси є об’єктивною формою економічних відносин, що пов’язані з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту, у процесі яких відбувається формування та використання фондів грошових коштів, призначених для задоволення потреб регіонів країни. При цьому місцеві фінанси є важливою складовою фінансової системи країни, оскільки вони беруть участь у розподілі та перерозподілі вартості валового внутрішнього продукту держави і забезпечують фінансування значної частини витрат, пов’язаних з функціонуванням виробничої і соціально-культурної сфери.

Об’єктивними передумовами виникнення місцевих фінансів є розвиток продуктивних сил, який відбувається відповідно до об’єктивних законів діалектики та законів розвитку суспільства, що неминуче впливає на формування фінансових відносин і приводить до виникнення їх нових сфер і ланок. Крім того, важливими передумовами виникнення місцевих фінансів є розвиток демократичних засад будівництва держави та розвиток ринкових відносин.

Функціонування та подальший розвиток системи місцевих фінансів став можливим за рахунок правового забезпечення світового масштабу, та виокремленно для України - основами законодавства даної країни, які показано на рисунку 1 [6].

 

 

 

 

 

Рис. 1. Правові основи розвитку місцевих фінансів

 

Згідно з принципами Європейської хартії про місцеве самоврядування та на основі узагальнення практики побудови місцевих органів влади у переважній більшості зарубіжних країн приходимо до висновку: сучасна система місцевої влади будується на ідеях, близьких до громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування. Доцільно у зв'язку з цим нагадати, що саме на засадах громадсько-господарської теорії закликав будувати в Україні місцеве самоврядування у 1992 році її перший Президент Л. Кравчук. Важливість обох видів завдань і функцій місцевих органів влади як автономних керуючих своїми територіями і як помічників центральної влади, підкреслюють також і експерти Ради Європи.

Слід відмітити, що сфера місцевих фінансів виділилась із загальнодержавних фінансів майже 200 років тому. У той же час починають своє формування перші теорії місцевого управління, які подано у таблиці 1, та які характеризують суть та природу місцевого самоврядування [1].

Таблиця 1

Теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів

Теорія природних прав общини	Державна теорія місцевого самоврядування	Теорія громадського самоврядування
сформувалася в роки Великої Французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина	сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані	сформувалася у Німеччині в другій половині XIX ст., трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природі отже, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин

 

У середньовічних державах міста (общини) могли мати повну автономію і не входити до загальної системи організації державної влади. У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, і їхня компетенція визначається центральною владою. Але й сьогодні залишається і росте перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Місцеві фінанси необхідно розглядати лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначено і чітко не окреслено, а управління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій та завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими ж будуть (мають бути) роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави.

Також з відповідних теорій було покладено початок становлення типів організації місцевих фінансів, які вказано у таблиці 2 [5], та які розмежовуються

Таблиця 2

Теорії становлення місцевих фінансів

Теорії	Англійська	Французька	Прусська
Характеристика	на підставі цільового оподаткування на рівні приходів, округів, їхніх союзів, графств, міст	штучно побудований на підставі закону, характеризується залежністю місцевих союзів, департаментів та общин у сфері фінансового господарства	побудова здійснювалася на основі комунального оподаткування. Характеризується громадською свободою в сфері свого внутрішнього розпорядку та оподаткування.
Забезпечення	Крім самостійних податків, англійські громади та їхні союзи отримували значні субсидії, дотації та субвенції за формами, що відповідають сучасному їхньому значенню з Державного Казначейства, а також запозичували кошти. Згодом частково субсидії замінили використанням спільної бази оподаткування	Власні податкові повноваження відсутні, використовується спільна база оподаткування. Непряме оподаткування переважає	доходи складалися з державних дотацій, доходів от капіталів та нерухомості, провінціальних податків,  доходів від уїзного майна, державних дотацій, податків у формі надбавок до державних прямих податків громадян
Особливості	Характерна муніципалізація англійськими містами приватногосподарських підприємств	Департамент не мав самостійного бюджету, його доходи та видатки входили до державного бюджету під назвою бюджету спеціальних фондів та розподілялися за кошторисами окремих Міністерств.  Розповсюджені позики. Використовувалася натуральні повинності серед селянами.	Комунальний закон липня 1893 року докорінно змінив доході частини місцевих союзів, надав можливість доходи від власних підприємств поставити на перше місце. Другим за значимістю дохідним джерелом постали закріплені реальні державні податки. Третім доходним джерелом ставали власні податки.
Місцевий устрій	відрізняється значною самостійністю та незалежністю від центрального уряду, еволюційно розвивається,  несиметричний	правильний та симетричний	місцеві господарські одиниці представлено у вигляді провінцій, уїздів

 

згідно територіальних ознак притаманних певним державам.

Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося в кінці XVIII – на початку XIX століття під впливом цих та інших варіацій теорій місцевого самоврядування та місцевої влади. В Англії, СІЛА та в деяких інших англомовних країнах місцеві органи влади формувалися в основному на засадах, близьких до тих, на яких ґрунтується теорія природних прав общини. У Франції домінувала державна теорія місцевого самоврядування. У Німеччині та Росії місцеве самоврядування базувалося на ідеях громадсько-господарської теорії.

У Росії місцеві фінанси почали формуватися після земської реформи і створення органів земського самоврядування в 1864 році. Подальший розвиток місцевих фінансів у Росії відбувався до 30-х років ХХ століття. Після революції 1917 року радянський уряд розробляв деякі заходи щодо подальшого розвитку місцевих фінансів, але зміни, що відбулися у сфері економіки і політики країни, призвели до змін у структурі власності на засоби виробництва, згортання демократичних основ розбудови держави, скасування поділу бюджету на державний та місцевий (у червні 1920 року), централізації фінансів і ліквідації значної частини прав, якими були наділені органи місцевого самоврядування.

Практично відродження місцевих фінансів розпочалося в період перебудови і переходу до ринкових відносин у 1990 році, коли в СРСР були відновлені основи демократичного будівництва держави та значно розширені права місцевих органів самоврядування.

У свою чергу процес формування місцевих фінансів України, як засвідчує практика 1991–1997 років, супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами. Один із них – необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалася в попередній період. Ще один важливий фактор, який стримує формування місцевих фінансів, – це те, що немає сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, не сформовано правового поля, немає політичної культури і традиції, без яких не може бути фінансів місцевих органів влади.

Найскладніше питання – визначення переліку функцій і завдань, котрі покладаються на місцеві органи влади України, що має стати основою для вибору моделі місцевих фінансів. У зв'язку з цим зазначимо: завдання та функції місцевих органів влади може бути розділено на дві основні групи:

1) завдання та функції, які взагалі  передано місцевим органам влади  в межах місцевих інтересів  і вони є їхньою невід'ємною  власною компетенцією;

2) завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

Місцеві фінанси, які функціонують в Україні на сучасному етапі її розвитку, потребують певного вдосконалення. Так, виникла необхідність реформування бюджетної системи, що має відбутися в напрямі зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, чіткого розподілу функцій між окремими ланками місцевих бюджетів, а відповідно і розподілу доходів. Потребує свого вдосконалення процес бюджетного регулювання, який являє собою частковий перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, при цьому передбачається розроблення наукових підходів до визначення норм відрахувань до місцевих бюджетів від регулюючих загальнодержавних податків та обов’язкових платежів, установлення обґрунтованого розміру бюджетної дотації, бюджетних субсидій і субвенцій бюджетам нижчого рівня. Слід зазначити, що при фінансуванні соціально-культурних закладів у розрахунку на душу населення по регіонах країни спостерігаються значні розбіжності, тому вирішення цієї проблеми потребує розроблення науково обґрунтованих норм видатків у розрахунку на душу населення.

Загальну ж еволюцію місцевих фінансів можна показати у вигляді      рисунку 2, який характеризує їх за поділом місцевого самоврядування та його еволюції у країнах [4].

Важливо зазначити, що фінансова політика держави і місцевих органів самоврядування реалізується через фінансовий механізм, який пронизує всі рівні місцевого самоврядування - від сільських до обласних рад, і держадміністрацій. Він являє собою сукупність методів і форм, інструментів і важелів впливу на економічний і соціальний розвиток регіонів у процесі розподільних і перерозподільних фінансових відносин.

 

 

 

 

 

Рис. 2. Характеристика еволюції місцевих фінансів у розрізі напрямків

 

Особливістю дії фінансового механізму на рівні місцевого самоврядування є те, що він пов’язаний з формуванням та використанням цільових централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів і дає змогу місцевим органам самоврядування на практиці реалізувати стратегію та тактику фінансової політики.

Таким чином було сформовано саме ту структуру місцевих фінансів, яка є сьогодні.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВИСНОВКИ

 

Основні дослідження суті, ролі, принципів існування місцевих фінансів здійснюються з кінця ХІХ сторіччя. Саме тоді сформувалося вчення про фінансове господарство громади-союзу. Його західні та вітчизняні науковці тих років визначили як місцеві фінанси.

Існування місцевих фінансів передбачає передачу фінансових ресурсів та повноважень від центральної державної влади до місцевого самоврядування в особі їхніх органів, рідше, первинне формування фінансових ресурсів на рівні територіальних громад за їхніми рішеннями з подальшою централізацією фінансових ресурсів у державному уряді.