Проблемы и перспективы государственного долга

 

Управление присуще  всем сферам человеческой деятельности, в том числе и финансовой. Под  управлением понимается сознательное и целенаправленное воздействие  на объект управления с помощью совокупности приемов и методов для достижения определенного результата. Управление основано на знании объективных закономерностей развития природы и общества. Вместе с тем на управление большое влияние оказывает государство в лице соответствующих структур, а также законодательные акты.

Важной областью управленческой деятельности является управление государственным долгом.

Управление государственным  долгом – это совокупность финансовых операций государства по обеспечению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.[15,260]

Стратегическое управление государственным  долгом, а Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием, а также  законодательными органами власти субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления посредством принятия проектов законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми обязательствами, подготовленных исполнительными органами власти всех уровней,  а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.[19,255]

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие  управления государственным долгом, а из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление государственным долгом» посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации⁶.

Управление муниципальным  долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Государственный долг, как  и финансы, может являться рычагом и объектом управления. В качестве рычага управления государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Оперативное управление государственным и муниципальным  долгом в России осуществляют Правительство  РФ, Министерство финансов РФ, а также  Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

В процессе управления государственным  долгом Российской Федерации решаются следующие общие задачи:

- удержание величины  внутреннего и внешнего государственного  долга на уровне, обеспечивающем  сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя обязательств без причинения значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

- минимизация стоимости  долга на основе удлинения  срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

- сохранение у российского  государства репутации первоклассного  заемщика на основе безупречного  выполнения финансовых обязательств  перед инвесторами;

- поддержание стабильности  и предсказуемости рынка государственного  долга;

- достижение эффективного  и целевого использования заимствованных государством средств и гарантированных им заимствований;

- диверсификация долговых  обязательств по срокам заимствований,  доходности, формам выплаты дохода  и другим параметрам для удовлетворения  потребностей различных групп инвесторов;

- координация действий  федеральных органов, органов  субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления на  долговом рынке страны.

Цели управления государственным  долгом следующие:

1. Экономические:минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышения эффективности использования привлекаемых ресурсов,
2. Политические: поддержание стабильности функционирования политической системы;
3. Социальные: современное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности;
4. Обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга может отрицательно сказаться на экономической безопасности.[17,243]

Методы управления государственным долгом:

Методы управления государственным  долгом можно подразделить на административные и финансовые. Административные методы основаны на быстром и четком выполнении отдельных распоряжений органов государственной власти и управления; они не предусматривают оценку экономической эффективности и результатов действий по управлению государственным долгом. Финансовые методы состоят в выборе способов и форм обеспечения погашения государственного долга с помощью анализа финансовых показателей и нацелены на максимизацию эффекта от привлекаемых займов при минимальных издержках, связанных с их погашением и обслуживанием. Наиболее оптимальное сочетание административных и финансовых методов обусловлено внутренними и внешними экономическими и политическими факторами. В условиях долгового кризиса, когда государство испытывает трудности с выполнением ранее взятых обязательств по погашению и обслуживанию государственной задолженности, используются: рефинансирование, реструктуризация, конверсия займов, консолидация займов, аннулирование и списание государственных долгов. Управление государственным долгом непосредственно влияет на экономический рост, уровень инфляции, ссудного процента, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и в реальный сектор экономики.[16,178]

Цикл управления государственным  и муниципальным долгом состоит из пяти этапов, на каждом из которых решаются свои специфические задачи:

• На первом этапе осуществляется процесс обоснования предельных объёмов внутреннего и внешнего долга, предельных объёмов внешних и внутренних заимствований, предельных объёмов предоставления гарантий, а также формирование программ внутренних и внешних заимствований. На этом этапе закладывается будущее совокупное долговое бремя, в том числе по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований, поэтому работа на этом этапе является стратегически важной для страны.
• На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениями на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающее каждое заимствование привлекательным для инвесторов-резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе пиков платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведённых заимствований в порядке их рефинансирования.
• На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и размер текущего (внутреннего и внешнего) долга.
• Четвёртый этап  характерен для развития Российской Федерации после распада СССР и связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведения секьюритизации и т.п.
• На пятом этапе исполняются первоначальные или скорректированные графики платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внешних и внутренних долгов.

Осуществляется управление общегосударственным долгом, субъекты управления (государственные и муниципальные  органы) используют широкий набор  инструментов (способов). Их применение связано с тем, что в ряде случаев возникают обстоятельства, которые препятствуют своевременному возврату полученного долга и процентов по нему, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменений условий займа.[18,284-285]

Среди рыночных инструментов, используемых по управлению государственным и муниципальным долгом, наиболее распространены реструктуризация и рефинансирование задолженности, пролонгация долга.

Согласно Бюджетному кодексу РФ под реструктуризацией  долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный и муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (статья 105 БК РФ).⁷

Реструктуризация  задолженности – один из основных методов управления государственным и муниципальным долгом, используя который должник добивается пересмотра первоначального графика погашения и обслуживания государственного и муниципального долга. В соответствии с новым графиком должнику предоставляется льготный период, в течение которого уплачиваются только проценты, и увеличивается срок погашения суммы основного долга. Реструктуризация задолженности может сопровождаться списанием части суммы основного долга, консолидацией ранее выпущенных долговых обязательств – изменением (чаще принудительным) условий займов, связанных с их сроками, как правило, увеличением сроков обращения выпущенных займов путём перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Реструктуризация задолженности используется преимущественно как метод управления в ситуации долгового кризиса. В результате реструктуризации появляются дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения экономического роста и погашения государственного долга в будущем, однако одновременно ограничивается доступ к источникам финансовых ресурсов, особенно к международным финансовым рынкам. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктуризируемого долга не включается в объём расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объём реструктуризируемых обязательств.[18,286]

В отличие от реструктуризации пролонгация государственного и муниципального долга означает продление срока действия обязательства и проводится в целях облегчения выплаты долга (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджетном законодательстве нет такой формы).

Рефинансирование задолженности – погашение старой задолженности путём принятия новых обязательств (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджетном законодательстве нет такой формы). По отношению к государственным займам иногда используется термин рефундирование государственного долга.[18,286]

Применяют три основных способа рефинансирования государственных  заимствований:

1. министерства финансов (в отдельных странах – казначейства) с согласия держателей обязательств проводят замену обязательств с истёкшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;
2. министерства финансов (в отдельных странах – казначейства) осуществляют досрочные операции по замене одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;
3. министерства финансов (в отдельных странах – казначейства) организуют размещение (продажу) новых облигаций и с помощью вырученных средств погашают облигации с истёкшими сроками погашения.

Министерство финансов РФ использует все перечисленные способы работы с долговыми обязательствами.

Недостаточная законодательная разработанность  вопросов, связанных с управлением  государственным долгом, в частности  отсутствие определения управления государственным долгом, отсутствие четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств, создает теоретические и практические проблемы в сфере государственного внешнего долга и управления им.

[18,286-287]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА.

 

 

Выступая на Петербургском международном экономическом форуме в июне 2010 года, Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев подчеркнул, что в настоящее время Правительством Российской Федерации реализуется политика модернизации российской экономики, а «инвестиционная активность является одним из факторов инновационного развития и успешной модернизации нашей экономики. России нужен настоящий инвестиционный бум»[23].

Взятый руководством страны курс на модернизацию инновационное развитие российской экономики требует колоссальных финансовых ресурсов, поэтому, сегодня архиважным является изыскание дополнительных источников средств для финансирования масштабной модернизации. Очевидно, что без государственного участия проблема финансового обеспечения политики модернизации российской экономики не может быть решена. Одним из возможных направлений решения проблемы является расширение источников государственных ресурсов, в том числе за счёт государственных заимствований, для того, чтобы они стали материальной основой проведения модернизации.[6,36]