Пути совершенствование управление государственным долгом

Классическая модель управления государственным долгом не затрагивает  вопроса о связи долговой и  денежно-кредитной политики. Она  описывает процесс оптимального динамического налогообложения, когда  с помощью заимствований и  вложений в активы государство перераспределяет регулярные налоги во времени. Такая  постановка правомочна, если у фискальной власти есть реальная возможность выбора налоговой нагрузки. В действительности, причем не только в переходных экономиках, уровень регулярного налогообложения  вряд ли может быть объектом эффективного воздействия со стороны фискальной власти.

Интересный взгляд на взаимосвязь  динамики инфляции и государственного долга предлагает так называемая фискальная теория инфляции. Суть этой теории заключается в том, что  уровень цен выравнивает в  каждом периоде времени номинальные  обязательства государства и  ожидаемый реальный поток бюджетного профицита

При этом долг зависит от текущего и будущих уровней цен, так как их соотношения определяют цены облигаций с различными сроками  до погашения. 
      В неявной форме фискальная теория инфляции соотносит номинальные обязательства государства с его реальными активами. Ожидаемый профицит бюджета отражает реальную отдачу от активов государства, включая его способность обеспечивать будущие налоговые поступления. Поэтому уровень инфляции определяется на основе обеспеченности номинальных обязательств государства его реальными активами.  
Слабость данной теории заключается в том, что государственный долг может быть номинирован в иностранной валюте (либо индексирован относительно инфляции). В таком случае фискальная теория не может объяснить уровень цен, так как необходимо задавать экзогенную динамику номинального курса национальной валюты. Но тогда номинальные переменные оказываются необъясненными в рамках модели, претендующей на их описание.

Для нас эти изъяны фискальной теории инфляции имеют существенное значение, так как мы рассматриваем  управление внешним долгом государства. Речь идет о следующей ситуации. Имеется базовый внешний долг, по которому государство обязуется  осуществлять основные и процентные платежи в рамках конечного временного периода. При этом задан график его  обслуживания и погашения, который  предполагается выполнить без проведения реструктуризации или объявления дефолта. Задача государства заключается, во-первых, в том, чтобы обеспечить на заданном временном интервале все платежи  при минимальной инфляционной нагрузке на экономику. Размеры выплат по графику  варьируют по годам, однако они известны с самого начала. Во-вторых, необходимо обеспечить к концу заданного  периода, скажем к 2010 или 2015 г., определенное соотношение долга и ВВП. Второе требование отражает долговременную целевую установку государства в отношении долговой политики, отвечающую допустимому уровню долговой нагрузки на экономику.

Если государство не может  делать дополнительных заимствований  для обеспечения выплат по базовому долгу, то размер денежной эмиссии определяется текущим дефицитом бюджета, а  не целевой установкой по снижению долговой нагрузки. В подобной ситуации Россия оказалась после августовского  кризиса. Если же власти могут прибегать  к дополнительным заимствованиям на внешнем рынке, то оптимальный размер эмиссии в каждом периоде должен зависеть от долговременной целевой  установки на сокращение долговых обязательств. Этим обстоятельством обусловлена  взаимная дополняемость долговой и  денежной экспансии: при оптимальной  политике управления долгом увеличение заимствований должно сопровождаться определенным инфляционным финансированием бюджетного дефицита.

Этот вопрос важен не только с теоретической точки зрения. Предложенная модель управления внешним  долгом имеет непосредственное отношение  к выработке стратегии долгосрочного  развития российской экономики, а именно к проблеме выхода страны из долгового  кризиса.

В ситуации долгового кризиса  инфляционное финансирование дефицита может быть необходимо, с одной  стороны, для обеспечения выплат по базовому долгу, а с другой - для  реализации целевой установки на определенный уровень долговой нагрузки (терминального долга). С точки  зрения рассмотренной здесь модели режим инфляционного финансирования означает ситуацию, когда терминальное ограничение на дополнительные заимствования  является связывающим. В то же время, чтобы не допустить усиления инфляционных "аппетитов" правительства, необходимо, во-первых, определить границу экономически безопасной инфляции (25-30% в год). Во-вторых, следует изначально задать максимально  допустимый прирост денежной базы в  процентах ВВП (с учетом прогнозируемой динамики скорости денежного обращения). Обозначенный таким образом верхний  предел эмиссионного финансирования мог  бы стать одним из ключевых параметров, например, при разработке долгосрочной программы выхода России из долгового  кризиса. Выбор целевой установки  по долгу должен на практике согласовываться  с данной величиной.

Поскольку современная фискальная политика допускает несбалансированность бюджета ради стабилизации экономики, она может повлечь за собой  рост государственного долга. Давайте  поэтому обратимся к феномену государственного долга - рассмотрим его  причины, характеристики, масштабы и  т.д.

3.2 Управление государственным долгом Республики Кыргызстан

Что же происходит, когда  страна оказывается не в состоянии  выполнить свои обязательства по обслуживанию внешнего долга? И почему это происходит?

Проведение неадекватной внутренней экономической и финансовой политики приводит к образованию  непосильной внешней задолженности, что в сочетании с общим  ухудшением условий торговли и ростом процентных ставок привело к тому, что все большее число стран  оказывается не в состоянии выполнять  свои долговые обязательства. В странах  с переходной экономикой эти проблемы связаны со спадом производства и  политической нестабильностью.

При таких обстоятельствах  страна должна достичь договоренности о смягчении условий погашения  задолженности. Этот процесс называется реструктуризацией долгов.

Реструктуризация⁵ - это одна из форм реорганизации условий долга, в ходе которой должники и кредиторы договариваются об отсрочке выплат задолженностей по основной сумме кредита и по процентам, срок которых должен наступить в определенный период времени, и о внесении таких платежей по новому графику.

Стремясь избежать многочисленных двусторонних переговоров между  государством-должником и его  различными кредиторами, последние  создали переоформления задолженности  на многосторонней основе. В этом разделе  речь, как раз, и пойдет о реорганизации  долга, его целях, процедурах и учреждениях, занимающихся реструктуризацией долга.

Реструктуризация долга  имеет следующие краткосрочные  цели:

• Разрешать кризис в области ликвидности путем:
• - отсрочки или рефинансирования наиболее срочных долговых обязательств;
• - распространения платежей (сведенных воедино на срок в несколько лет);
• Предоставлять новые кредиты с целью:
• -облегчить кризисную ситуацию с ликвидностью;
• - финансировать импорт, необходимый для произведения товаров на экспорт, что даст возможность получать иностранную валюту.

Долгосрочными целями реструктуризации долга являются:

1 Воздержание от создания  кризисной ситуации с ликвидностью;

2 Смягчение и, в конечном  итоге, ликвидация кризисной ситуации;

3 Воссоздание атмосферы,  в которой государство может  нормально работать в условиях  международных кредитных рынков.

Кредиторы и должники пересматривают долги на межправительственном уровне. Составляются межправительственные соглашения, в соответствии с которыми устанавливаются  новые сроки погашения. Однако на международном рынке есть специальные  учреждения, занимающиеся  реорганизацией долга. Именно к таким организациям и относятся Парижский и Лондонский клубы, которые мы рассмотрим подробнее.

Парижский и Лондонский клубы - два основных органа реструктуризации суверенного долга. В целом Парижский клуб пересматривает сроки погашения официальным кредиторам, в то время как Лондонский клуб - коммерческим банкам.                                                                                     

Парижский клуб представляет собой неформальную организацию, в  рамках которой страны, испытывающие трудности в выплате долгов, проводят переговоры со своими кредиторами о  пересмотре условий и графика  платежей. Само название “Парижский клуб”, пожалуй, неточное, это вовсе не клуб и не официальная международная  организация.              У него нет штаб-квартиры, нет  секретариата и, главное, нет устава. Парижский клуб - это специальное  учреждение, не имеющее юридического статуса.

То, что Парижский клуб не очень широко известен широкой  публике, отчасти связано и проводимой им политикой конфиденциальности. Кредиторы  стараются не раскрывать информацию, касающуюся их оценки экономического и финансового положения того или иного должника и масштабов  предоставляемых льгот по погашению  долгов. Решение о том, должна ли такая информация  предоставляться  третьим сторонам и в каком  объеме, принимается самим должником.

За несколько десятилетий  своего существования Парижский  клуб стал одним из действующих сил  в проведении международной стратегии  в области кредитования и обеспечения  погашения задолженностей. Эта стратегия  нередко корректируется, но в ее основе по-прежнему лежат два принципа: проведение внутренних реформ и структурной  перестройки 

 предоставление внешней  финансовой помощи в форме  новых займов или льготных  условий погашения прежних долгов.

Хотя Парижский клуб стал известен сравнительно недавно, этот форум  существует с 1956 года: в тот год  правительство Аргентины согласилось  провести переговоры с официальными кредиторами в Париже с целью, выработки взаимоприемлемой основы для пересмотра графиков платежей по гарантированным государством экспортным кредитам.

Парижский клуб возник и  существует именно потому, что проблемы конкретных задолженностей удобнее  рассматривать на многосторонней, а  не на двусторонней основе - как с  точки зрения кредиторов, так и  с точки зрения должников. Многосторонний подход является более эффективным и облегчает работу в административно-организационном плане, т.к. должник имеет возможность вести переговоры со всеми кредиторами одновременно, а не с каждым в отдельности.

Одно из важнейших неписаных  правил Парижского клуба - принцип индивидуального  подхода - заключается в том, что  при рассмотрении каждого конкретного  заявления проводится тщательный анализ прилагаемых экономических и  финансовых данных.

В своей работе Парижский  клуб руководствуется тремя основными  принципами: наличие непосредственной угрозы прекращения платежей по погашению  задолженности, обусловленность реструктуризации долга обязательством должника проводить  определенную экономическую политику и равномерное распределение  невыплаченных долгов среди кредиторов.

Теперь немного о самом  процессе переговоров в Парижском  клубе. Страну-должника на прямых переговорах  представляет министр финансов или  председатель Центрального банка. Представители  МВФ, МБРР, региональные банки развития (Азиатский банк развития, Межамериканский  банк развития и др.) участвуют в  переговорах в качестве наблюдателей.

У большинства стран с  большим внешним долгом существуют проблемы платежеспособности, в связи  с чем они испытывают постоянно  растущую потребность в отсрочке платежей по прежним соглашениям. Пересмотр  условий погашения ранее реструктуризированных  долгов усугубляет и без того непосильное  бремя внешней задолженности, так  как растут проценты, начисляемые  в период приостановки выплат. На совещании  глав государств “большой семерки” в  июне 1988 в  Торонто были приняты  рекомендации относительно совершенствования  условий пересмотра внешних долгов стран с самыми большими объемами внешней задолженности с целью  предотвращения дальнейшего роста  внешних долгов.

Вопреки сложившимся принципам  руководители государств “большой семерки” предложили кредиторам предоставить данной категории должников льготные условия  погашения кредитов.

Участники совещания разработали  три варианта льготных условий, которые  могут быть предоставлены кредиторами  странам-должникам. В сентябре 1988 г. Парижский клуб заявил о своем согласии с этими вариантами, которые и стали известны как Торонтские условия.

Торонтские  условия.

Данные условия могут  применяться лишь в отношении  стран с доходом на душу населения  не выше установленного Всемирным банком уровня, который дает право на получение  кредитов от МАР.

(в настоящее время  - 540 долларов в год)

Кредиторам предлагаются следующие варианты условий, которые  они могут предоставить должникам.

Вариант А (уменьшение суммы  долга):списать треть долга в отношении остальной части долга пересмотреть условия погашения по рыночным процентным ставкам. срок погашения 14 лет, включая льготный период 8 лет.

Вариант Б (уменьшение платежей по обслуживанию долга): предоставление льготных процентных ставок (3,5 % в год или половину рыночной ставки)срок погашения 14 лет, включая льготный период 8 - лет.  В целом Торонтские условия не сыграли существенной роли в деле уменьшения бремени внешних долгов. Задолженности по платежам по-прежнему растут, и даже те страны, которые выпускают свои обязательства лучше других, едва ли смогут в обозримом будущем достичь сколько-нибудь значимого уровня кредитоспособности. Для оказания действенной помощи странам “третьего мира” с наиболее низкими доходами и наибольшими объемами внешнего долга требуется радикальное решение.