Ресурсная база местного самоуправления современной России

В качестве общих принципов, определяющих экономическую и финансовую политику демократического государства в развитии и укреплении местного самоуправления являются положения Европейской Хартии самоуправления, которая устанавливает:

  ¯ органы местного самоуправления имеют право на финансовые ресурсы, которыми они могут распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

  ¯ соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления полномочиям, предоставленным Конституцией или законами;

  ¯ пополнение части финансовых ресурсов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых должны устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно в рамках закона;

   ¯ разнообразие и гибкость финансовых систем, на которых основываются ресурсы муниципального образования, для своевременного реагирования на изменение возникающих в процессе деятельности издержек;

   ¯ защита более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или соответствующих мер, направленных  на корректировку последствий неравномерного перераспределения  возможных источников финансирования и расходов.

  Конституционное закрепление основ местного самоуправления обязывает органы государственной власти Федерации и её субъектов содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях в соответствии с Законом об общих принципах  местного самоуправления они:

   ~ законодательно регулируют порядок передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям;

   ~ передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются законом;

   ~ разрабатывают  и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

   ~ регулируют отношения государственных бюджетов с бюджетом муниципального образования;

   ~ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности способствуют сбалансированности минимальных местных бюджетов;

   ~ компенсируют дополнительные расходы органов местного самоуправления, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий;

   ~ через целевые федеральные и региональные программы участвуют в решении местных задач;

   ~ обеспечивают финансово-экономические гарантии местного самоуправления;

Гарантированность финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления со стороны государства выражается в следующих положениях:

   1) Закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, с целью обеспечения минимального размера бюджета муниципального образования.

   2) Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

   3) Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью и обеспечение её государственной защитой наравне с другими формами собственности.

   4) Органы местного самоуправления вправе:

     = создавать юридические лица для осуществления в интересах населения муниципального образования своей хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;

     = выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения и др.

     Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:

   ♦ Местные финансы  (муниципальный бюджет);

   ♦ Муниципальная собственность (хлебопекарня, завод, учреждения образования, спортивные сооружения и т.п.);

   ♦ Имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (природные ресурсы, находящиеся в собственности государства или субъекта федерации, но используемые для нужд муниципального образования);

   ♦ Имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление органу МСУ (служебные здания).

Конечно, на практике нашей страны, местное самоуправление располагает весьма скудными экономическими ресурсами, т.к. доходную часть бюджета составляют лишь местные налоги, т.е. налог на землю, а также скудные сборы за аренду муниципальной собственности, что не может в полной мере обеспечивать оставшиеся в наследство расходы на изношенный автопарк специализированной техники для уборки территорий, мусора, ремонта объектов социального обеспечения и т.д.

Экономические ресурсы территории - во всяком случае, на микроуровне городов - по сей день остаются вне поля зрения российских экономистов, хотя совокупный масштаб этих ресурсов сопоставим с ресурсами финансовых рынков и производственных структур. Говоря об экономических ресурсах территории, целесообразно различать так называемые негативные ресурсы, обеспечивающие возможность сокращения бюджетных расходов, и позитивные ресурсы.

"Негативные" экономические ресурсы местного самоуправления (применительно к городским территориям) заключаются в потенциальной экономии затрат на поддержание городской среды за счет внедрения прогрессивных технико-технологических решений, реорганизации управленческих механизмов, вовлечения жителей в процесс реструктурирования затрат. Рассмотрим некоторые из них подробнее.

Внедрение прогрессивных технико-технологических решений. Как показывает опыт скандинавских стран и Канады, постепенный отказ от системы центрального отопления (особенно в случаях, когда горячая вода транспортируется на километровые расстояния) и переход к малым автономным водонагревательным системам способен дать экономию до 40% жидкого и до 60% твердого топлива. Конечно, в условиях постсоветских городов такого рода замещение можно осуществить лишь в ходе капитального ремонта и нового строительства, что предполагает длительные сроки и требует значительных капиталовложений, однако разработка и пошаговая реализация подобных проектов представляют собой путь к достижению значительной "отрицательной" экономии ресурсов.

Реконструкция кровель с увеличением пассивной инсоляции (использование солнечного тепла для отопления дома) в зимнее время, согласно опыту Германии, Скандинавии, Канады и северных областей США, позволяет достичь 15%, а иногда и 25% экономии затрат тепловой энергии. И эта мера осуществима лишь при радикальной реконструкции зданий во время капитального ремонта и при новом строительстве, что не должно препятствовать ее включению в программы поддержания и развития городской среды.

Организация малогабаритных зимних садов за счет грамотного застекления балконов и лоджий существенно улучшает микроклимат и тепловой баланс в жилых помещениях и одновременно дает возможность примерно на 15% сократить теплопотери.

Постадийное замещение асфальтовых и асфальтобетонных покрытий тротуаров, внутриквартальных проездов и площадок, повсеместно осуществленное в городах северной Европы, существенно улучшая структуру почвы и питание растений, ведет к снижению расходов воды на полив насаждений. Аналогичный эффект имеет и вовлечение в оборот ливневых вод путем создания малых хранилищ.

Наконец, как показывают детальные обсчеты по городам Северной Европы, устранение точек наибольшего риска в жилых дворах и микрорайонах за счет блокирования сквозного автомобильного движения, совершенствования спусков и подъемов и их ограждения на 1-3% сокращает затраты страховой медицины.

Описанные выше нововведения широко применяются во многих городах мира. Наиболее показательный из известных примеров - микрорайон "С" в Тюбингене (ФРГ), где все они (равно как и система селекции бытовых отходов и компостирования растительной массы, уменьшившая расходы на вывоз мусора) используются вот уже на протяжении 12 лет. Будучи обеспеченными всей необходимой исследовательской и проектной информацией, они могут в сравнительно короткие сроки быть задействованы и у нас. Чтобы это произошло, требуются определенные капиталовложения, но, в первую очередь, внимание со стороны взаимодействующих субъектов поддержания городской среды - как администрации, так и общественного самоуправления.

Вовлечение жителей. Одним из ключевых "негативных" экономических ресурсов территории является передача функции заказчика от муниципальных органов ассоциациям или товариществам жителей, на целевые счета которых перечисляются городские субсидии на осуществление эксплуатационных и ремонтных услуг. Из разнообразного зарубежного опыта в этом отношении наиболее интересным представляется опыт района Крейцберг в Берлине и Джубили Хауизинг в Вашингтоне. Во втором случае, как показала официальная проверка Контрольной комиссии Конгресса США в 1997 г., расходы бюджета на поддержание жилого фонда оказались в 3,5 раза ниже, чем для того же объема жилого фонда, остающегося в прямом муниципальном управлении.

Позитивные экономические ресурсы территории есть незадействованный потенциал развития экономической деятельности в масштабе каждой данной муниципальной территории.

Специфика советской градостроительной практики, пренебрежение стоимостными характеристиками земли, а также инженерных и транспортных коммуникаций, привели к тому, что жилая ткань, полосы отчуждения и общественные пространства российских городов буквально зияют пустотами. В последние годы на этих пространствах стали хаотически расти полукапитальные гаражи, "ракушки", торговые киоски и павильоны. В ряде индустриальных городов, например в Тольятти, началось заполнение брешей в застройке основных магистралей вставными сооружениями - как жилыми домами, так и торговыми и конторскими зданиями. Почти повсеместно ведется сооружение капитальных наземно-подземных гаражей в частично озелененных внутренних пространствах жилых микрорайонов, что, естественно, порождает резкое недовольство жителей окрестных домов. Не менее острую реакцию вызывают и планы строительства коммерческого жилья во внутриквартальных дворах, в частности в Москве. Единственной причиной, по которой попытки застройки пустующих участков наталкиваются на сопротивление жителей, является, на мой взгляд, то, что городскими администрациями не завершены (а часто и не начаты) процессы составления кадастра недвижимости и зонинга, т.е. зонирования городских территорий сообразно социально-экономической и социально-экологической логике освоения пространства. При грамотном подходе заполнение пустот оказывается важным экономическим ресурсом территории. В подтверждение можно привести следующий пример.

По согласованию с мэрией г. Владимира Академия городской среды осуществляла модельную проработку программы поддержания и развития территории "Гончары". Застроенная одно- и двухэтажными индивидуальными домами эта территория с постоянным населением около 1000 человек пребывала в состоянии практически полного упадка. В ходе тщательного анализа, проведенного совместно с комитетом общественного самоуправления и заинтересованными жителями, выяснилось, что на территории имеются 4 принадлежащих муниципалитету пустующих участка: два - в зоне жилой застройки, участок сгоревшего жилого дома и участок сгоревшего магазина. Таким образом, располагали тремя участками под жилую застройку (удобно расположенный участок магазина был оставлен в качестве резерва для развития системы обслуживания). Было принято решение по родаже названных участков под строительство мини-комплексов "жилой дом-офис-гараж". Следствием такого решения, помимо уничтожения следов разрухи, оказывалась прокладка водопроводной линии до возводимых строений за счет частных застройщиков, что позволяло обитателям всех домов вдоль линии осуществить подключение и внутреннюю разводку за собственный счет при адресном субсидировании только в двух индивидуальных случаях. Тем самым, исключительно за счет грамотного маневра наличным ресурсом администрация получила возможность решить насущную локальную проблему (не только водоснабжения, но и противопожарной безопасности) - при том, что единственной ее затратой стал расход интеллектуальной энергии на составление корректного, выгодного для всех заинтересованных сторон договора.

Детальный анализ локальной ситуации показал, что в связи с торговым развитием периферии территории вряд ли удастся найти инвестора, готового возвести магазин на месте сгоревшего. Одновременно выяснилось, что жители "Гончаров", среди которых половина - престарелые, слишком удалены от поликлиники, почты и полностью лишены общественных помещений. Хотя идеальным решением на перспективу стало бы возвращение в муниципальное владение бывшего дома учителя, отчужденного властями области под нужды архива, на текущий момент оптимальным вариантом было сочтено предоставление места для торгового киоска, с которым бы сопрягались освещенная в вечернее время доска объявлений и почтовый ящик, что в дальнейшем открывало возможность для создания полустационарного, а затем и стационарного общественного павильона (при условии адресного направления льготной арендной платы с киоска).

Составление детального кадастра и первичная паспортизация недвижимости на территории позволили обнаружить ряд дополнительных ресурсов ее экономического подъема. Так, была выявлена площадь порядка одного гектара, незаконно захваченная железной дорогой, которую можно было использовать для расширения огородного хозяйства. Была найдена возможность практического освоения (под тепличное хозяйство малого масштаба) неудобий на относительно крутом, обращенном к югу склоне в черте Гончаров. Наконец, за счет мобилизации памяти населения о прежних ресурсах территории были "обнаружены" забытые администрацией капитальные подвалы муниципального строения, расположенного близ торговой улицы, - потенциальные складские помещения для сдачи в аренду или для использования в качестве временного склада для мелкооптовых торговцев.

Взятый обособленно пример кажется ничтожным, но если учесть, что во Владимире имеются 30 аналогичных территорий, где может быть использована отработанная на "Гончарах" модель, мы имеем шанс получить уже статистически значимый для города результат - как с точки зрения доуплотнения территории и приращения объема услуг для населения, так и в плане относительного повышения безопасности жителей за счет умножения точек повышенного контроля.

Представляется очевидным, что задача реализации "негативного" экономического ресурса и заполнения пустот имеет значение для территорий всех уровней.

Социальные и управленческие ресурсы

Социальные и управленческие ресурсы также важны для территорий всех уровней, однако наибольшую роль они способны сыграть в развитии средних по масштабу территорий, т.е. микрорайонов крупного города на 6—12 тыс. человек и квазигородских (поселок городского типа) или мелко-городских поселений с приблизительно той же численностью населения.