Ресурсная база местного самоуправления современной России

В первом случае в связи со слабостью управленческих систем на первый план выходят социальные ресурсы. В условиях крупного российского города, где процесс имущественного расслоения территорий ещё только начался, важнейшим ресурсом становится уникальное интеллектуальное и квалификационное богатство, носителем которого выступает само население. Постсоветская муниципальная администрация унаследовала от своих советских предшественников глубоко пренебрежительное отношение к такого рода ресурсу: население, как правило, рассматривается лишь в качестве источника бесплатной неквалифицированной рабочей силы при уборке территории и т.п. Примечательно, что это происходит в ситуации, с одной стороны, растущей официальной и в особенности скрытой (неполная рабочая неделя, отпуск без содержания) безработицы, а с другой - катастрофической необеспеченности городских территорий сколько-нибудь дифференцированными услугами.

Уже в ранее упоминавшемся посёлке Гончары  удалось выявить не только семерых носителей самостоятельных проектных идей (от семейной гостиницы и трактира до центра ремесел), но ещё и порядка двадцати человек, вовлеченных в реализацию таких проектов их авторами. Для территории, где проживают не более 300 активно работающих, это весомый фактор.

Есть и другие примеры. Так, в ходе работы над проектом обустройства микрорайона на 7 тыс. жителей в старом центре Москвы выяснилось, что для обеспечения сферы обслуживания и социальной поддержки ему нужно примерно 200 новых рабочих мест. При тщательном обследовании имевшихся человеческих ресурсов оказалось, что почти вдвое большее число жителей стремилось получить приработок в непосредственной близости от дома, из них более ста были готовы предпринять усилия для получения необходимой квалификации. В микрорайоне 15-а (11 тыс. жителей) той же Москвы при реализации программы "заполнения пустот" возникала потребность в 300 рабочих местах только в сфере некоммерческого обслуживания и ещё в 100 рабочих местах при создании благоприятных условий для малого и среднего бизнеса в сфере коммерческого обслуживания, ориентированного на город в целом.

При переходе на уровень малого муниципального образования к уже рассмотренным возможностям использования социального потенциала территории добавляются и другие, связанные с функционированием городской территории как целостности. При достаточном осознании ценности этого фактора муниципальной администрацией, активизации фонда общественных работ и мобилизации малых предпринимателей возникают условия для существенного изменения качества жизни в населенном пункте и непосредственно примыкающей к нему территории.

Так, например, администрация поселка Орджоникидзе, расположенного в зоне активного неорганизованного летнего отдыха, долгое время сохраняла приверженность так называемой индустриальной модели развития, не только не имевшей здесь перспектив по финансовым соображениям, но и способной разрушить основную экономическую базу существования местных жителей. Проведенная совместно с активным меньшинством жителей переоценка ресурсов позволила добиться пересмотра генерального направления развития поселка и переориентации на обслуживание отдыхающих (вплоть до заготовки и продажи дров для туристских костров) и развитие кооперации производителей садово-огородной продукции, яиц и мяса птицы с соответствующей системой скупки, доставки и коммерческой реализации. Разработанная программа (осуществление которой было заторможено вследствие осложнения политической ситуации в Крыму) показала, что подобная переориентация приведет не только к созданию новых рабочих мест (порядка 400), но и к увеличению продуктивности мелкого "подсобного" хозяйства как минимум вдвое.

В старинном городе Старицы с преобладанием деревянной застройки, убранство которой грозило исчезнуть в течение несколько лет, отделам культуры и образования районной администрации, удалось разработать и продемонстрировать социально-экономическую эффективность альтернативной технологии реставрации. Вся суть новой программы заключалась в замыкании друг на друга и сопряжении традиционно далёких организмов: средней школы (с ее уроками труда), музея (с его коллекциями фотографий и чертежей и преданными делу сотрудниками), городской администрации (как организатора и гаранта) и, наконец, местного леспромхоза (ранее без всякой пользы сжигавшего значительные по объему обрезки досок). Исследуя социально-экономические ресурсы г. Мышкина, выяснилось, что таковыми являются его народный музей, библиотека и районная больница, а также потенциальный спрос рыболовов-туристов (численность которых периодически доходит до 3 тыс. человек) на волжском берегу неподалеку от города. К сожалению, районные власти оказались не в состоянии оценить эти ресурсные возможности, по-прежнему концентрируя усилия на изыскании внешних ресурсов.

Обсуждая проблемы малых муниципальных образований, был затронут один существенный фактор, который в полную силу проявляется в более крупных муниципальных единицах - в городах с населением 50-100 тыс. человек. Речь идет о квалификации и талантах, носителями которых являются многие руководители муниципальных или находящихся в муниципальном подчинении организаций, местные предприниматели и культурные лидеры. Нередко это относится и к самим высшим руководителям муниципальной администрации, которые далеко не всегда способны мобилизовать собственные творческие возможности.

Целесообразно описать здесь и один из наиболее интересных проектов, осуществляемый в последние годы в США, Канаде, Великобритании, Австралии и некоторых других странах. Речь идет об эксперименте с введением местных денег, по сравнению с которым практика отпуска продуктов на запись в российских центрах ВПК или шахтерских поселках выглядит как убогий дилетантизм.

В 1982 г. в канадском городишке Комакс Вэлли, провинция Британская Колумбия, иссякли деньги. Деньги, выплачиваемые в магазинах, уходили из города, а новые не поступали в связи с падением производства и закрытием предприятий. На месте оставались люди, способные предложить другим свои услуги, равно как и те, кто в подобных услугах нуждался, но не стало экономической системы, способной связать их друг с другом. Некто Микаэл Линтон взялся за создание программы локального взаимного кредитования, создав нехитрую на первый взгляд систему, получившую название LETS (Local Employment and Trading System). Так появилась бесприбыльная ассоциация, объединившая и юридических, и физических лиц. Начиналось с бумаги, но затем каждый член ассоциации за номинальный взнос стал открывать лицевой счет на центральном компьютере. При проведении натурообменов числа переносились со счета на счет, и общий баланс системы был равен нулю. Баланс, но не эффект.

Может показаться, что это не более чем очередная утопия, и до известной степени так оно и есть, если принимать в расчет исключительно макроэкономический уровень. Нов её основе лежит опыт Великой депрессии, когда долговые записки лавок обращались среди безработных как эрзац-деньги. Одна из важнейших заслуг системы заключается в наглядной демонстрации того, как появление внешнего инвестора, обычно приветствуемое местными властями и прессой и стимулируемое всевозможными льготами, способно вымывать деньги из бесчисленных американских, английских или пакистанских урюпинсков.

Чего нельзя сказать о российских властях. В 2011 году в одной российской деревне предприимчивый голова организовал собственную денежную валюту, с помощью которой ускорил товарно-денежный оборот в деревне. В начале 2012 года на предприимчивого главу было заведено уголовное дело по статье мошенничество.

В нас много десятилетий вколачивали, что без перестройки всего и вся разом усилия индивидов и малых групп бесперспективны, и в большинстве своем мы так и не освободились от подобных взглядов. Между тем не грех вспомнить, что потребительская кооперация, достигшая в России к 1914г. гигантских масштабов, начиналась с разрозненных попыток нескольких групп образованных энтузиастов. Зарождалась она в условиях победоносцевской реакции, отнюдь не способствовавшей гражданским инициативам, и развертывалась при бешеном сопротивлении пореформенных "новых русских" охотнорядского пошиба и их союзников на селе - лавочников, делавших капиталы на мелком кредитовании под высокий процент.

Социально-организационные ресурсы

Как и другие рассмотренные выше ресурсы, этот ключевой ресурс наличествует в муниципальных образованиях любого ранга, однако рассматривать его удобнее на материале крупного города, где имеется достаточная квалификационная и финансовая база для полномасштабной программно-проектной работы, охватывающей не только всю территорию муниципального образования, но и все его уровни- вплоть до "молекулярного", в российских условиях практически вообще не представленного.

Если обратиться к мировой практике, то, на уровне "соседств" или микроокругов наибольший интерес для нашей страны представляет опыт "соседских консультативных комиссий", доказавших свою эффективность в разных по всем параметрам городах, например, в Вашингтоне и Сан-Франциско. Члены таких комиссий избираются "соседствами" (в пропорции 1 на 1,5 тыс. жителей) и наделены правом высказывать своё мнение по поводу любого инвестиционного проекта на территории "соседства", а также любого городского законопроекта. Кроме того, им предоставлено право по своему усмотрению расходовать под отчёт определенную сумму (из расчета 1000 долл. в год на одного члена комиссии) на любые конструктивные цели (кроме оплаты труда членов комиссии). За 10-15 лет функционирования комиссии обрели немалый авторитет, став опорной базой для конкурирующих партий в плане пропаганды их муниципальной политики.

В российских муниципальных образованиях, где мы повсеместно сталкиваемся с неизученностью городской территории с отсутствием средств и, главное, квалифицированных сил для ее сплошной (или ковровой) обработки, на первое место выступает создание локализованных программ развития, играющих пилотную роль в отношении муниципальной территории в целом. Говоря о владимирских Гончарах, была обозначена схема реализации методического принципа "часть вместо целого". Рассмотреть ее подробнее позволяет материал Калининграда (обл.), где в 1997 г.  удалось разработать и утвердить программу развития исторически сложившегося линейного городского центра (четырехкилометровой полосы от Северного до Южного вокзалов города).

Прежде всего, было проведено детальное зонирование, позволившее определить запрещенные виды землепользования по шести подзонам, оптимальные направления использования земли и недвижимости, а также механизмы реализации представленных рекомендаций. При программной, т.е. предпроектной, проработке подзоны Южного вокзала отнюдь не ограничилось рассмотрением вопроса о транспортных потоках и стоянках различных видов транспорта, а разрешилось сразу несколько проблемных ситуаций, связанных с необходимостью: а) резервирования особо ценного участка городской земли без выключения его из экономической жизни; б) реорганизации случайного нагромождения торговых киосков и павильонов в цивилизованный торговый центр; в) достижения поставленной цели без затраты единого рубля бюджетных денег, без иностранного инвестора и банковского кредита - исключительно за счет пайщиков, получивших от городской администрации гарантированное право на участие в предполагаемом в дальнейшем создании более капитальной многофункциональной структуры. Понятно, что осуществление такой программы потребовало огромного объема интеллектуального труда по организации процесса, однако этот труд вполне окупился: выгодность формирования корпорации развития центральной зоны получила практическое подтверждение, и новые менеджеральные конструкции перестали восприниматься как нечто сугубо абстрактное.

Решение подобных задач на уровне муниципального образования в целом связан с серьёзными трудностями. Здесь практически нет возможности использовать зарубежный опыт, поскольку в большинстве стран функцию "генерального программиста" выполняет взаимодействие развитого рынка со столь же развитой системой городского законодательства. Советская практика разработки генеральных планов развития, формальных и внеэкономических по своей природе, также мало пригодна в новых условиях. Появившиеся в последние годы многочисленные "концепции развития" чаще всего оказываются искусственными конструкциями из случайно избранных академических методик, благих намерений и вполне традиционных планов мероприятий, тогда как социальная (вовлечение населения и предпринимательских кругов) и управленческая (механизмы реализации) составляющие остаются непроработанными, непрописанными и незадействованными.

О проблемах и перспективах местного самоуправления

1. Председатель «Всероссийского Совета местного самоуправления», председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Вячеслав Тимченко: «Я глубоко убежден, что местное самоуправление – колоссальный ресурс развития для любой страны. Главная функция местного самоуправления – обеспечение ключевых, жизненно важных потребностей граждан. И, значит, без эффективной работы этого института невозможно обеспечить достойное качество жизни людей. Местное самоуправление – первый уровень власти, тот уровень, который ближе и теснее всего соприкасается с населением, по работе которого люди судят о власти в целом. По сути своей это – приемная власти. И от его работы напрямую зависит сохранение политической стабильности в стране. Местное самоуправление – институт, способный оказать ключевое влияние на развитие гражданского общества и социальной активности граждан. Именно на местном уровне проще всего проявить себя людям активным. По сути своей местное самоуправление обеспечивает наилучшие условия для включения граждан в общественную деятельность, для участия в решении местных вопросов, принятия на себя ответственности за жизнь своего дома или муниципалитета. Наконец, местное самоуправление – мощный кадровый резерв государства. Работа на муниципальном уровне, как в составе органов местного самоуправления, так и в рамках территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья, в других формах -является прекрасной управленческой школой, которая при формировании соответствующей системы могла бы поставлять подготовленные кадры для органов власти всех уровней, существенно повышая качество управления в стране. К сожалению, сегодня ресурс местного самоуправления используется не в полной мере. И от этого Россия многое теряет.

На основании опросов, которые регулярно проводит «Всероссийский Совет», тех материалов, которые были собраны в результате проведения более 100 массовых конференций, круглых столов, форумов, мы предприняли попытку дать комплексный анализ ситуации в сфере местного самоуправления, в том числе в экономической, социальной, общественно-политической сфере. Квинтэссенцией стало выделение ключевых проблем, которые мешают сегодня развитию МСУ. В их числе: • Финансовая несамостоятельность основной массы муниципалитетов, стабильно низкие доходы местных бюджетов, что не позволяет развернуть в полную силу модернизационные процессы на местном уровне; В силу крайней бедности муниципалитеты способны лишь выживать, латая дыры, но не способны обеспечить реализацию стратегии развития. • Узость доходной базы местного самоуправления, высокая зависимость от финансовой помощи с вышестоящих уровней и, как следствие этого – отсутствие стимулов к самостоятельному развитию, поощрение иждивенческий настроений; • Отсутствие связи между развитием бизнеса на территории и развитием муниципальных образований и, как следствие, низкая мотивация значительной части местных руководителей поддерживать и развивать местный бизнес; • Непрофессионализм муниципального управления и низкое качество муниципальных услуг, оказываемых населению, характерное для многих муниципалитетов и обусловленное во многом нехваткой в сфере МСУ квалифицированных кадров. • Нарастание проблем в сфере ЖКХ, связанных с износом инфраструктуры и отсутствием стимулов для модернизации отрасли; • Низкая социальная активность граждан, медленное развитие на местном уровне институтов гражданского общества; • Институциональные и политические проблемы, среди которых частые конфликты между региональной и местной властью, а также между властями муниципальных районов и поселений, разрешаемые, нередко, неправовыми и политически некорректными методами – с позиции силы, а не права.»