Система управления внутренним государственным долгом в РФ

Отрицательные последствия внутреннего государственного долга, связанные с выплатой процентов, очевидны – это и увеличение неравенства в доходах, и необходимость повышения налогов, которые подрывают экономические стимулы развития производства, и повышение общего уровня процентных ставок, и вытеснение частного инвестиционного финансирования. Для минимизации рисков, связанных с государственным внутренним долгом РФ, необходим постоянный анализ его тенденций, динамики и пр., т.е. грамотное управление государственным долгом.

Глава 2. Система управления внутренним государственным долгом в РФ

2.1 Структура государственного внутреннего долга РФ

В структуре внутреннего  государственного долга на 01 января 2011 года государственные ценные бумаги составили 2 461,59 млрд. руб. (83,7% от общего объема), что на 624,42 млрд. руб. больше, чем на 01.01.2010 года, государственные гарантии - 478,41 млрд. руб. (16,3%), что на 348,15 млрд. руб. больше, чем на 01.01.2010г.¹² Рассмотрим более детально эти два важных элемента структуры государственного внутреннего долга РФ.

В развитых странах мира накоплен большой опыт в управлении государственным долгом, прежде всего рыночными методами, связанными с использованием различных финансовых инструментов, призванных обеспечивать результативное воздействие на величину государственного долга и его структуру.

Одним из таких инструментов являются государственные ценные бумаги. Рынок государственных ценных бумаг - это, с одной стороны, один из индикаторов состояния всей экономики, а с другой - одна из болевых точек, воздействие на которую может замедлить или ускорить процессы рыночных преобразований.

Государственные ценные бумаги считаются наиболее ликвидным и наиболее надежным видом капиталовложений, который привлекает корпорации и население, используются как эталон свободного от риска дохода, как альтернатива другим вложениям капитала. Во всём мире централизованный выпуск ценных бумаг используется в качестве инструмента государственного регулирования экономики - как рычаг воздействия на денежное обращение и управления объёмом денежной массы, а также как средство не эмиссионного покрытия дефицита государственного и местного бюджетов, способ привлечения денежных средств предприятий и населения для решения тех или иных конкретных задач.¹³

Таким образом, рынки государственных ценных бумаг играют важную роль в финансировании государственного бюджета, в поддержании ликвидности финансовой системы, регулировании экономической активности.

В России рынок государственных ценных бумаг (ММВБ) организован Министерством финансов России и Банком России в целях реализации бюджетной и денежно-кредитной политики в 1993 году. В настоящее время рынок государственных ценных бумаг является одним из наиболее значительных и передовых сегментов финансового рынка России.

По материалам, подготовленным Департаментом государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов Российской Федерации, государственный внутренний долг Российской Федерации на 01.01.2011г. представлен в следующих государственных ценных бумагах:

• ОФЗ-ПД  - 1 338,59 млрд.руб.
• ОФЗ-АД - 815,58 млрд.руб.
• ГСО-ППС - 175,42 млрд.руб.
• ГСО-ФПС - 132,00 млрд.руб.
• ОГВЗ 1991 года - 0,0002 млрд.руб.

Познакомимся более подробно с категориями ценных бумаг, которые представлены в структуре внутреннего госдолга.

Облигации федерального займа (ОФЗ) – это среднесрочные облигации, выпускаемые Министерством финансов РФ и являющиеся купонными, так как по  ним предусмотрены процентные выплаты по купонам. По некоторым выпускам ОФЗ  предусматривается частичное погашение номинала. Такие облигации попадают в категорию государственных облигаций. Величина купонного дохода рассчитывается отдельно для каждого периода его выплаты и объявляется по первому купону не позднее, чем за семь дней до начала размещения, а по следующим и последнему купону – не позднее, чем за семь дней до даты выплаты дохода по предшествующему купону. ОФЗ выпускаются в бездокументарной форме, учёт отдельных облигаций и их собственников осуществляется в виде записей по счетам депо, а каждый выпуск оформляется глобальным сертификатом в 2-х экземплярах, имеющих равную юридическую силу, которые хранятся в Минфине РФ и в депозитарии.

Все операции с  ОФЗ, включая расчёты, учёт прав на облигации, осуществляются через учреждения Банка России. Банк России выступает генеральным  агентом по обслуживанию выпусков ОФЗ и регламентирует, по согласованию с Минфином РФ, вопросы размещения и обращения ОФЗ, в т.ч. осуществляет выплату купонного дохода и погашения облигаций за счёт эмитента.

Размещение ОФЗ производится на аукционе через уполномоченных дилеров, а вторичные торги – на Московской международной валютной бирже (ММВБ). По облигациям федерального займа существует два вида дохода - с фиксированной и переменной купонной ставкой. ОФЗ бывают следующих видов:

ОФЗ-ПК (с переменным купоном) - выпускались с 1995 года, а после кризиса 1998 года выпуск был прекращён. Выплата купона осуществлялась раз в полугодие. Значение купонной ставки менялось и определялось средней взвешенной доходности по ГКО за последние 4 сессии (торгов).

ОФЗ-ПД (с постоянным доходом) начали выпускаться в 1998 года. Купон выплачивался раз в год и фиксировался на весь срок обращения.

ОФЗ-ФД (с фиксированным доходом) появились в 1999 году. Их выдавали владельцам ГКО и ОФЗ-ПК, замороженным в 1998 году в порядке новации. Срок обращения по данным облигациям - 4-5 лет. Купон выплачивался ежеквартально, но ставка снижалась ежегодно: в первый год составляла 30 %, на конец срока - 10 %.

ОФЗ-АД (с амортизацией долга) периодическое погашение  основной суммы долга.

В структуре внутреннего  госдолга, выраженного в ценных бумагах на 01 января 2011 года, доля ОФЗ-ПД составляет 54,38%, а доля ОФЗ-АД - 33,13%. Государственный внутренний долг также представлен государственными сберегательными облигациями.

Рынок государственных  сберегательных облигаций (ГСО) организован  Министерством финансов РФ в 2006 году и является принципиально новым  сегментом внутреннего рынка  государственного долга в России, аналогичным существующему в ряде развитых стран сегменту нерыночных государственных ценных бумаг, ориентированных на институциональных инвесторов.¹⁴

Владельцами ГСО могут  быть только юридические лица, являющиеся резидентами Российской Федерации: страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, Пенсионный фонд РФ, иные государственные внебюджетные фонды РФ и управляющие компании, осуществляющие доверительное управление средствами пенсионных накоплений.

Инвестируя средства в государственные сберегательные облигации, институциональные инвесторы получают возможность осуществлять безрисковые вложения денежных средств без необходимости дальнейшей переоценки вложений при изменении рыночной цены.

В качестве Агента, организации, уполномоченной от имени и по поручению Эмитента размещать ГСО на аукционе, проводить дополнительное размещение ГСО, размещение по закрытой подписке, а также совершать иные действия, определенные соглашением с Эмитентом, и Депозитария выступает Сбербанк России.

Организатором торговли по ГСО является Московская международная  валютная биржа, а эмитентом –  Министерство финансов РФ.

Размещение ГСО осуществляется на аукционе, проводимом ММВБ, либо по закрытой подписке, которая проводится без участия Организатора торговли (ММВБ). При этом ГСО, не размещенные на аукционе в дату начала размещения выпуска (дополнительного выпуска, транша), могут быть дополнительно размещены путем продажи на аукционе по единой цене, установленной Агентом.

Доля ГСО-ППС (с плавающей процентной ставкой) в структуре внутреннего госдолга ценных бумаг составляет 7,13%, а доля ГСО-ФПС (с фиксированной процентной ставкой) - 5,36%.¹⁵

В Гражданском кодексе  РФ (п. 6 ст. 126) в общей форме говорится о возможности принятия Российской Федерацией гарантии (поручительства) по обязательствам других субъектов гражданского права. Такого рода гарантии получили в дальнейшем широкое распространение и стали именоваться в законодательстве государственными гарантиями. Эти гарантии, как и банковские, являются новым для нашего гражданского права институтом, сложившимся в условиях перехода к рынку.

 Порядок предоставления  и условия государственных гарантий  определяются ст. 115-117 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где содержится ряд общих норм о государственных гарантиях, согласно которым государственные гарантии предоставляются в пределах общих сумм, установленных годовым бюджетом, как правило, на конкурсной основе, оформляются соответствующим письменным соглашением, причем гарант несет субсидиарную ответственность в пределах суммы выданной гарантии с правом регресса к лицу, получившему гарантию.¹⁶ Министерство финансов Российской Федерации или иной уполномоченный орган обязаны проводить проверку финансового состояния получателя государственной гарантии. Эти общие предписания дополняются правилами законодательства об отдельных видах государственных гарантий.

 Наиболее полно  правовой механизм государственных гарантий определён постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997г. N 1470, которым утверждён Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счёт средств Бюджета развития Российской Федерации.

Применительно к государственным  гарантиям необходимо выяснить, кто  выступает субъектом по таким  гарантиям, т.е. кто в случае спора должен быть ответчиком в суде. Терминология норм действующего законодательства в этом вопросе не всегда едина, однако в ст. 115 Бюджетного кодекса при определении сущности государственной гарантии даётся на этот счет ясный ответ: гарантом является соответственно Российская Федерация, её субъект или муниципальное образование.

Федеральным законом  о федеральном бюджете устанавливается  верхний предел общей суммы государственных  гарантий РФ, предоставляемых в национальной валюте, и верхний предел государственных гарантий РФ, предоставляемых для обеспечения обязательств в иностранной валюте.

Общая сумма предоставленных  государственных гарантий РФ для  обеспечения обязательств включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1000000 минимальных размеров оплаты труда. Государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, утверждаются отдельно.

Государственные гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Гарант, исполнивший обязательство  получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения в полном объёме сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии. При исполнении получателем государственной гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний государственный долг РФ, что отражается в отчёте об исполнении бюджета. Учёт выданных гарантий, исполнения получателем указанных гарантий своих обязательств, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям ведёт Минфин РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством России, от имени Правительства Российской Федерации. На основании данных этого учёта Министерство финансов предоставляется подробный отчёт Государственной Думе.

Государственные гарантии за счёт средств Бюджета развития РФ являются поручительством Правительства РФ и предоставляются российским инвесторам на конкурсной основе под заёмные средства для реализации инвестиционных проектов.

Основными целями предоставления государственных гарантий является стимулирование инвестиционной активности и привлечение средств инвесторов для развития российской экономики по ключевым направлениям. На наш взгляд, необходимость широкого использования института государственных гарантий по обязательствам предпринимателей, особенно в условиях постепенно укрепляющегося рынка, вызывает сомнения. Современный предприниматель должен поддерживаться государством через систему общих правовых норм, но не искать его правовой опеки в конкретных коммерческих сделках. Предоставление государственных гарантий оправданно в особо значимых хозяйственных сферах, прежде всего с целью привлечения инвестиций и развития экспортно-импортных операций.

2.2 Управление  государственным внутренним долгом

Процесс управления государственным долгом - это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государственного долга, предоставление ссуд и гарантий.

Управление  государственной задолженностью охватывает методы как прямого (институциональный, технический, собственно экономический), так и косвенного регулирования (воздействия на макро- или микроэкономические рычаги управления народным хозяйством).

Понятие и  содержание управления государственной задолженностью может быть определено достаточно многомерно. Управление государственным внутренним долгом можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле.¹⁷