Система управления внутренним государственным долгом в РФ

Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заёмщика, которое включает:

• формирование государственной долговой политики;
• определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
• установление возможности и целесообразности финансирования за счёт государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управлением государственным долгом;
• установление границ задолженности.

Под управлением  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг.

Процесс управления госдолгом как в широком, так и в узком смысле требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления госдолгом государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, порядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функционирования госдолга.

Понятие управления госдолгом включает в себя три взаимосвязанных направления деятельности:

1. Бюджетная политика в части планирования объема и структуры госдолга;
2. Осуществление заимствований, проведение операций с госдолгом, которые направлены на оптимизацию его структуры и сокращение расходов на его обслуживание;
3. Организация учёта долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платёжной системы исполнения долговых обязательств.

Основными принципами управления государственным внутренним долгом в мировой практике признаны экономичность и оптимальность.

Существует большое количество методов решения проблемы государственного долга. К ним относятся как бюджетно-экспортные, так и финансово-технические. Бюджетно-экспортные методы являются долгосрочными и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Технические же методы - краткосрочные, и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей.

Выделяют следующие  основные финансово-технические методы управления государственным долгом: конверсию, консолидацию, унификация (обмен облигаций по регрессивному соотношению), отсрочку погашения и аннулирование займов.¹⁸

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990г., когда доходность облигаций 3%-ного выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств - с 5 до 10%. Но это, как правило, редкие исключения.

Под консолидацией государственного  долга понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Одновременно с консолидацией  обычно проводится унификация государственных займов.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. приравнивая несколько ранее выпущенных облигаций к одной новой облигации.

Отсрочка погашения  займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займа. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства, или вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.¹⁹

Кроме того, в качестве метода привлечения заимствований  выделяется рефинансирование долга. Рефинансированием государственного долга называют размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным. Минимальная цена заёмных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования - процентной ставкой, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга. Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов.

Под реструктуризацией  долга, согласно ст. 105 Бюджетного кодекса  РФ, понимается «погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объёмах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». В определенной мере этот термин является синонимом консолидации займа.

Основные схемы реструктуризации включают в себя: списание долга, т.е. аннулирование прежних займов, выкуп долга, секьюритизацию долга.

В настоящее время  списание долга практикуется, главным образом, в отношении беднейших стран, имеющих «критические» показатели задолженности. Списание долга - вообще это случай исключительный и в мире не так уж много таких примеров. В 1992 году Польша и Египет получили списание внешнего государственного долга, да и только  наполовину.

Система управления государственными заимствованиями занимает важное место в экономической и финансовой политике государства. Она должна обязательно включать в себя такие вопросы, как определение целей и обоснований государственных заимствований, учёт и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов.

Для экономической стабильности государства процесс управления государственным внешним долгом должен решать задачи по минимизации стоимости привлекаемых займов, снижению общих издержек по обслуживанию внутреннего долга, повышению эффективности использования привлекаемых ресурсов, поддержанию стабильности функционирования политической системы и престижа государства, обеспечению социальной стабильности и сохранению национальной безопасности.  

Глава 3. Тенденции развития государственного внутреннего долга Российской Федерации

3.1 Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Российской Федерации

В 2012-2014 гг. одновременно несколько факторов будут определять формы и масштабы государственных заимствований.²⁰

Одним из важных факторов  являются макроэкономические условия реализации долговой политики. Реализация долговой политики в ближайшее время будет осуществляться в условиях ускорения темпов роста национальной экономики, постепенного снижения инфляции, умеренного роста цен на нефть и относительной стабильности курса рубля.

Подавляющую часть нефтегазовых доходов бюджета руководство страны планирует направлять на финансирование расходов и лишь незначительную долю - на пополнение Резервного фонда. Пополнение Фонда национального благосостояния (ФНБ) в предстоящий период вообще не планируется.

По прогнозам экспертов, дефицит федерального бюджета будет сохраняться и увеличиваться вплоть до 2014 года. Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2014гг. выступят государственные заимствования. При этом планируется, что в среднем на 90% дефицит будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований, объем валового привлечения по которым будет составлять свыше 2 трлн. руб. ежегодно.

Низкий уровень государственного долга также является ключевым фактором, влияющим на формы и масштабы госзаимствований. По состоянию на 1 июля 2011г. объём государственного долга РФ составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг составил 3,6 трлн. руб. В предстоящий период прогнозируется ежегодный рост объемов госдолга.

Этот показатель к концу 2014 года может достигнуть уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом объем внутренних обязательств государства вырастет почти в 2,8 раза и достигнет почти 10 трлн. руб. 

Низкие показатели государственного долга выгодно отличают Россию от значительного большинства как  развитых стран, так и государств формирующихся рынков, при этом, однако, кредитные рейтинги, присвоенные России ведущими международными агентствами (BBB с позитивным прогнозом от Fitch, Ваа1 со стабильным прогнозом от Moody’s и ВВВ со стабильным прогнозом от Standard&Poor’s), свидетельствуют о том, что наша страна явно недооценена.

В ближайшее время значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон, но, вместе с тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости Российской Федерации. Во-первых, темпы роста государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими. Так, по сравнению с 2008 годом в 2011 году расходы на обслуживание государственного долга РФ вырастут в абсолютном выражении в 2,3 раза.

Во-вторых, имеются риски  ухудшения макроэкономической ситуации, что соответствующим образом  скажется и на показателях долговой устойчивости. В соответствии с бюджетом на 2012-2014 гг. расчёты уровня ВВП и доходной базы осуществлены исходя из благоприятного сценария развития, предполагающего высокий уровень цен на нефть и их ежегодный рост: 93 долл. США в 2012 г., 95 долл. США в 2013 г. и 97 долл. США в 2014 г. Однако, нельзя исключать также развития событий, при которых фактическая цена на нефть опустится существенно ниже уровня, заложенного в прогнозе социально-экономического развития РФ на предстоящий период. Возможное падение цены на нефть приведёт к появлению выпадающих доходов федерального бюджета и, соответственно, росту бюджетного дефицита. При таком сценарии все показатели долговой устойчивости заметно ухудшаются.

В-третьих, весьма вероятным  является сценарий, при котором в  планируемом периоде Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности – «подушки безопасности» в лице Резервного фонда._ Его объём, ожидаемый к 1 января 2013 г., составит 1,6 трлн. руб. при условии, что цена на нефть в 2012 году не опустится ниже 93 долл. США за баррель, а пополнение составит 164,0 млрд. руб.²¹ Однако в случае развития макроэкономической ситуации в 2012 году по худшему сценарию, России не только не удастся достичь планируемых объёмов Резервного фонда, но и на выполнение в 2013 году расходных обязательств придётся направлять, помимо заёмных источников, и значительные средства из самого Резервного фонда вплоть до его полного исчерпания. Отсутствие «подушки безопасности» существенно повысит уязвимость государственного бюджета, приведет к росту стоимости заимствований и, следовательно, к увеличению расходов на обслуживание госдолга.

Например, в случае установления и сохранения в предстоящий период фактических цен на нефть на уровнях на 50 долл. США ниже прогнозируемых, уже в 2013-2014 гг. показатель «государственный долг к ВВП» превысит 20-21%. Это фактически «отбросит» Россию в ситуацию 2004 года, когда страна ещё не имела суверенных кредитных рейтингов инвестиционной категории от всех трёх ведущих международных рейтинговых агентств.

В случае развития негативного сценария и дефицита федерального бюджета потребуется изыскивать дополнительные источники его финансирования. Потенциально, в качестве таковых могут рассматриваться средства Фонда национального благосостояния России (ФНБ), а также поступления от приватизации и повышения налогов. Однако использование средств ФНБ лишит «подушки безопасности» хронически дефицитный бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, доходы от продажи госимущества носят конъюнктурный характер, а увеличение налогового бремени на экономику крайне нежелательно в связи с возможными негативными социальными последствиями.

В условиях реализации неблагоприятного сценария основным источником покрытия дефицита федерального бюджета станут госзаимствования. Принимая во внимание, что объёмы последних уже установлены на беспрецедентно высоком уровне, речь идет о накоплении существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, со значительным ухудшением для России финансовых условий заимствований на рынках капитала, резким ростом долговой нагрузки на федеральный бюджет, и даже невозможности привлечения заёмных ресурсов в необходимых объёмах на приемлемых условиях.

Учитывая высокую зависимость российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки должно стать для России стратегической задачей. Её решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заёмная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом.