Теоретические аспекты сбалансированности бюджета

Рис.2. Баланс бюджета Российской Федерации в 1992-2003гг. (в процентах к ВВП)

 

Анализ доходной и расходной частей бюджета на 1995 г. показывает, что и в доходной и в расходной частях он составлен с гораздо большей степенью реализма, чем бюджеты предшествующих лет. Для бюджетов 1993 и 1994 гг. было характерно завышение уровня доходов и расходов по сравнению с фактическим исполнением на 5—6% ВВП. В бюджете на 1995 г., напротив, заложена некоторая недооценка объема поступлений и расходов. По доходам она составляет около 1% ВВП, а по расходам — от 1—2% ВВП.

В краткосрочной  перспективе наиболее важны отнюдь не величины федеральных доходов  или расходов, а разница между  ними и способы ее финансирования. Реальный объем поступлений в  федеральный бюджет составил примерно 13% ВВП, а объем расходов — от 18 до 19,5% ВВП. Таким образом, бюджетный дефицит составил от 5 до 6,5% ВВП. При оценке ВВП в 1450 трлн руб. размер бюджетного дефицита составил от 73 до 95 трлн руб. Итак, в 1996 год, год выборов страна вступила со впечатляющим дефицитом.

В соответствии с соглашением, достигнутым между правительством России и МВФ, бюджетный дефицит  должен был сокращаться с 5% ВВП  в 1995 году до 3% в 1997 году. Однако эти  цели не были достигнуты полностью  – в 1996 году дефицит консолидированного бюджета достигал 4.17% от ВВП, а в 97 – почти 4.6 процентов с учетом секвестра. Без него бюджет был выполнен примерно на уровне 50-60%. Наблюдалось увеличение социальных расходов, сокращение расходов на образование, науку, армию. Общие расходы консолидированного бюджета уменьшились с 30.9% ВВП в 1994 году до 22.7% ВВП в 1997. В то же время размеры государственного потребления стали расти – если в 1992 оно составляло 16% ВВП, то в 1995 уже 26,5% ВВП.

Значительные резервы  сокращения дефицита есть и в рамках вертикального перераспределения ресурсов между федеральным и территориальными уровнями.

Постепенно сокращаются  дотации бюджета отраслям народного  хозяйства – с 14% от ВВП в 1992 году до почти 1.6% ВВП в 1997 году. В первую очередь это дотирование сельского хозяйства. Однако были некоторые моменты увеличения субсидирования этой отрасли – например в четвертом квартале 1996 года расходы по этой статье увеличились до 134%. Если исходить из целесообразности полного прекращения субсидирования отрасли из территориальных бюджетов, то расходы и соответственно дефицит консолидированного бюджета следовало бы сократить почти на 0,5% от ВВП.

На протяжении всего рассматриваемого периода львиную долю консолидированного бюджета съедали жилищно-коммунальные субсидии (например, в 1994 году по данной статье было израсходовано 29 трлн рублей, что составило 27% общих расходов территориальных бюджетов).

Например в 1996 году экономия средств бюджета была произведена  за счет снижения расходов на государственное  управление ( до 87%) ,науки (до 68%), госинвестиций (до 72%), пополнения госзапасов и резервов (с 143% до 107%).

Особенно хотелось бы отметить скачек государственных расходов, вызванный  предвыборной кампанией. В 1996 году постоянно  увеличивались расходы и исполняемость по социальной сфере, а практически все остальные статьи (даже защищенные) безбожно сокращались.

При формировании бюджета  на 1997 год существенно были урезаны  расходы на науку, культуру, некоторые  социальные программы .

Итак, здесь были рассмотрен анализ практических действий российского правительства в период кризисного перехода на рыночную экономику в  области управления бюджетным дефицитом.

На протяжении всего времени проведения реформ были предприняты определенные попытки  проведения целенаправленной экономической  политики, однако под давлением политических факторов ни одна из них не имела  того эффекта, на который можно было бы рассчитывать.

Дефицит федерального бюджета в 2009 году оказался на уровне 8,9% ВВП (3 418,8 млрд.рублей). В целях возврата к сбалансированной бюджетной политике в 2010-2012 годах будет постепенно сокращен объем дефицита бюджета – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году (график 1).[11.www.gks.ru]

 

 

 

График 1. Баланс федерального бюджета

 

Дефицит ненефтегазового  бюджета при этом будет также  сокращаться - с 15%ВВП в текущем  году до 9,8%ВВП в 2012 году. Несмотря на постепенное снижение предполагаемого  уровня бюджетного дефицита с каждым годом все более остро будет стоять проблема его финансирования.  
В текущем году практически весь объем дефицита финансируется за счет средств Резервного фонда (чистое долговое финансирование ожидается на уровне 405,2 млрд. рублей по сравнению с объемом дефицита 3 617,8 млрд. рублей). Большая часть дефицита следующего года также финансируется за счет средств Резервного фонда, а также частично за счет средств Фонда национального благосостояния.

Структура источников финансирования дефицита федерального бюджета приведена на графике 2, 3

 

 

График 2. Источники финансирования дефицита федерального бюджета (млрд.руб.)

 

График 3. Источники финансирования дефицита федерального бюджета (% ВВП)

Динамика средств  нефтегазовых фондов приведена в Таблице 1.

 

Таблица 1

 

В современном  мире нет государства, которое в  те или иные периоды своей истории  не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Его наличие не всегда свидетельствует  об отрицательных моментах в экономической  жизни страны. Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Даже беглое рассмотрение мирового опыта  проявления  бюджетного дефицита показывает, что многие процветающие сегодня  страны,  имели  в прошлом значительные дефициты  государственного  бюджета.  Так  США,  в тяжелые  1943-1945  годы,  имели  дефицит  государственного  бюджета  в размере 105-230 % от уровня доходов, или 50-70 % от расходов,  или  22-31% от валового внутреннего продукта. В США, Германии, Великобритании и Франции, начиная с 1974 г. не было ни одного государственного  бюджета, не имевшего дефицита.

К началу  90-х  годов  бюджетный  дефицит  в  расходной  части бюджета США составлял  - 11,6%, во Франции составлял 9,6%, в  Японии  -15,6%, Италии - 25,2%.[7, c. 370]

Однако чаще всего, как  это не печально, дефицит отражает кризисные явления в экономике, ухудшение показателей финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, нарушение экономических связей, неэффективность налоговой системы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОФИЦИТ И НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

3.1. ПРИЧИНЫ  ПОЯВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОФИЦИТА

Законами о федеральном  бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 года. Однако, к концу  десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. Если в 1998 году дефицит федерального бюджета был запланирован в объеме 132,4 млрд. руб. (4,7% от ВВП), то в 1999 году плановый показатель составил 101,4 млрд. руб. (2,54% ВВП), а в 2000 году - 57,9 млрд. руб., или 1,08% от прогнозируемого объема ВВП. Фактически же в 2000 году федеральный бюджет был исполнен с профицитом - впервые за последнее десятилетие реформ. Доходы бюджета превысили его расходы на 112,7 млрд. руб. В законе о федеральном бюджете на 2003 год превышение доходов над расходами было предусмотрено в сумме 72,2 млрд. рублей, что составляет 3,1% от объема бюджетных расходов и 0,55% от валового внутреннего продукта.

 Если при составлении проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, это означает, что существует резерв для осуществления дополнительных расходов либо для снижения налоговой нагрузки на экономику. Поэтому российский Бюджетный кодекс предусматривает, что государственный и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если плановый объем доходов оказывается выше расходов, до окончательного принятия закона о бюджете следует сократить профицит в следующей последовательности;

1) уменьшить доходы от продажи  государственной или муниципальной  собственности (для федерального бюджета - от реализации государственных запасов и резервов);

2) направить средства на дополнительное погашение долговых обязательств;

3) увеличить расходы бюджета,  в том числе за счет передачи  части доходов бюджетам других уровней.

Если же эти меры осуществлять нецелесообразно, необходимо снизить  налоговые поступления в бюджет, что потребует внесения изменений  в налоговое законодательство. Это, в свою очередь, будет означать уменьшение налоговой нагрузки на экономику  и способствовать повышению экономической активности.

Если бюджет на очередной год принимается с дефицитом, в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансирования. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с денежного, кредитного и финансового рынка.

При осуществлении государством особого варианта фискальной политики: фискального расширения сбалансированного  бюджета, когда и налоги и правительственные  расходы увеличиваются на одинаковую величину этом происходит знаменитый эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета.

Мультипликатор сбалансированного  бюджета устанавливает, что прирост  правительственных расходов, сопровождаемый равным по величине приростом налогов  – имеет своим результатом  увеличение выпуска продукции.

Причина того, почему объем  выпуска продукции увеличивается (вместо того, чтобы оставаться неизменным), состоит в том, что прирост  государственных расходов приводит к незамедлительному увеличению совокупного спроса на величину этого  прироста, в то время как прирост налогов сокращает уровень потребительского спроса на гораздо меньшую величину. Эти два эффекта взятые вместе, действительно приводят к увеличению совокупного спроса и, следовательно, являются причиной роста выпуска продукции.

При неизменном данном уровне инвестицией результат действия мультипликатора сбалансированного бюджета будет еще более специфичен. Величина мультипликатора сбалансированного бюджета в этом случае будет в точности равна 1. А это означает, что объем выпуска продукции, будет увеличиваться ровно на величину прироста правительственных расходов.

Мультипликатор сбалансированного  бюджета редко открыто используется как инструмент фискальной политики, т. к. увеличение налогообложения является непопулярной мерой.

Вывод: Профицит и дефицит бюджета - это бюджетный избыток или недостаток.Бюджетный дефицит (профицит) определяется следующим образом (Таблица 2):

Таблица 2

Дефицит бюджета	=	Заимствования	-	Погашения долга	+	Уменьшение  остатка ликвидных финансовых средств
Профицит бюджета	=	Погашение долга	-	Заимствования	+	Увеличение  остатка ликвидных финансовых средств

 

Планируемое расхождение  между доходами и расходами государственного бюджета может использоваться как  средство борьбы с инфляцией и  спадом производства. И наоборот, твёрдый курс на сбалансируемость бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения государственных расходов.

Мультипликатор сбалансированного  бюджета устанавливает, что прирост  правительственных расходов, сопровождаемый равным по величине приростом налогов – имеет своим результатом увеличения выпуска продукции.

Бюджетная политика РФ до 2003 г. выполняла задачу сбережения конъюнктурных  доходов с избытком, а в последующие  два года – с некоторым недостатком (хотя величина структурного баланса  не выходила за пределы 1 % ВВП). Расширенный бюджет до 2005 г. исполнялся со структурным профицитом, причём в среднем за 2000-2004 гг. сбережения превышали величину конъюнктурных доходов на 1,5 % ВВП.[11.www.minfin.ru]

Профицит обеспечивался  за счёт умеренной величины расходных обязательств, принимаемых на стадии составления бюджета и благодаря перевыполнению плана по доходам из-за более высоких показателей роста экономики и инфляции. Переход от консервативной бюджетной политики 2000-2002 гг. ,к политике поддержания близкого к нулевому структурного баланса вполне оправдана. Из-за резкого повышения после девальвации рубля в1998 г. отношение государственного долга к ВВП (с 55 % на конец 1997 г. до 94 % на конец 1999 г.) правительство было вынуждено в течение нескольких лет считать проблему его погашения и обслуживания главной угрозой макроэкономической стабильности. К 2003г. долговая проблема в основном решена, в связи, с чем отпала необходимость поддержания структурного профицита.

Проведение бюджетной  политики обеспечило стабильный уровень государственных расходов. Как видно на рисунке 2, в2000-2005 гг. расходы расширенного бюджета находились в пределах от 35 до 37 % величины ВВП, тогда как доходы менялись в диапазоне от 38 до 45 %. (График 4)

График 4. Исполнение расширенного бюджета (в % от ВВП, очищенного от коньюктурных доходов)

Попытка обеспечить сбалансированность бюджета в каждый отдельный год  обуславливает необходимость изменения расходов вслед за колебанием доходов, что имеет негативные последствия. Правительство при выработке бюджетной политики в последние годы использует логику структурного баланса. С переходом к среднесрочному бюджетному планированию важность формулирования целей в терминах структурного баланса ещё более возрастает.

2.2. НАПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОФИЦИТА

Отличительной особенностью федерального бюджета  РФ является его новая и весьма своеобразная конструкция, которая, по мнению Правительства РФ, реализует заявленную в бюджетном послании Президента РФ позицию о том, что федеральный бюджет должен быть в максимальной степени защищен от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары. 
         Механизм такой защиты построен на разных макроэкономических прогнозных вариантах формирования доходной и расходной частей федерального бюджета. В результате за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета. Эта часть государственных финансовых ресурсов получила название "финансовый резерв". Источником образования финансового резерва являются свободные остатки средств федерального бюджета  по состоянию на 1 января нынешнего года. 
         В ходе исполнения федерального бюджета на пополнение финансового резерва направляются превышение доходов над расходами федерального бюджета, а также сверхплановые доходы бюджета, за исключением средств единого социального налога (взноса), предназначенных на выплату базовой части трудовой пенсии, направляемых в бюджет Пенсионного фонда РФ. 
         Средства финансового резерва могут использоваться только на: 
-       замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; 
-       замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; 
-       погашение государственного долга Российской Федерации. 
         Средства финансового резерва могут размещаться на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств). 
         Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, определяемом Правительством РФ. В соответствии с постановлением Министерству финансов РФ предоставлено право: 
-       размещать средства финансового резерва на финансовых рынках путем вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации и государственные ценные бумаги правительств иностранных государств, имеющих наивысшие рейтинги ведущих рейтинговых агентств; 
-       осуществлять продажу указанных ценных бумаг (в случае неблагоприятной конъюнктуры) и направлять вырученные средства на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; 
-       определять объемы, цены и сроки приобретения и продажи государственных ценных бумаг. 
         При этом Минфину России предписано ежеквартально отчитываться перед Правительством РФ об объемах и направлениях расходования, а также способах и объемах размещения средств финансового резерва. 
         Средства, полученные от размещения средств финансового резерва, учитываются в составе средств финансового резерва. 
         В случае поступления доходов федерального бюджета в суммах, менее утвержденных в сводной бюджетной росписи (с поквартальным распределением) по итогам отчетного периода, зачисление средств в финансовый резерв уменьшается на величину разницы между утвержденной и фактически полученной по итогам этого периода суммой доходов федерального бюджета. 
         Во избежание образования дефицита федерального бюджета не допускается использование средств финансового резерва, сформированных за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января на финансирование расходов федерального бюджета. Концептуальное указание на необходимость формирования профицитного бюджета и финансового резерва содержится в Бюджетном послании Президента РФ на 2003 г., в котором, в частности, сказано, что "формирование и исполнение профицитного бюджета создает финансовую основу для дальнейшего снижения государственного долга.". В то же время со стороны Правительства РФ в последнее время достаточно часто можно услышать заявления о том, что в перспективе следует отказаться от практики формирования профицитного бюджета. В пользу существования профицитного бюджета традиционно приводятся следующие доводы. 
         Во-первых, профицит, частично преобразуемый в финансовый резерв, позволяет снизить зависимость экономики от внешних факторов (в частности, конъюнктуры мировых цен на энергоносители). В этом смысле профицит (финансовый резерв) может быть использован как экономический стабилизатор. В менее успешные годы могут быть использованы средства, накопленные в более успешные годы. С точки зрения сторонников этой идеи профицит может быть полезен для экономики, сильно зависящей от внешней конъюнктуры. 
         Во-вторых, профицитный бюджет позволяет осуществлять гибкую политику выплат по внешнему долгу. 
         В-третьих, профицит может рассматриваться как способ мягкого регулирования денежного предложения путем изъятия денежной массы из экономики с целью укрепления национальной валюты и подавления инфляции. 
         В этой связи следует, что теперь ситуация в российской экономике такова, что внешние факторы для поддержания экономического роста не имеют столь важного значения как это было 2—3 года назад. С этой точки зрения экономическая политика должна быть направлена на снижение налогового бремени, а не на подавление деловой активности экономических агентов при формировании избыточных доходов бюджета (профицита). Опыт зарубежных стран показывает, что при отсутствии развитого предпринимательского сектора эффективное развитие экономики невозможно. В частности, в США бюджет был дефицитен, за редким исключением, на протяжении многих лет. При этом целью экономической политики является стимулирование деловой активности экономических агентов, a основным инструментом бюджетной политики — поддержка приоритетных направлений развития. Жесткая бюджетная политика, ориентированная на превышение доходов над расходами (фактическое изъятие денег из экономики) с образованием профицита, не соответствует этим целям. 
         Для того чтобы говорить о необходимости образования профицита (долгосрочного, или в отдельные годы) с точки зрения оптимизации обслуживания долга, необходимо иметь долгосрочные расчеты, которые отсутствуют. Профицит в том виде, в котором он существует, является достаточно искусственным образованием. Связано это с тем, что при расчете параметров бюджета Правительство РФ оперирует с достаточно нереалистичными показателями. Наконец, важнейшей проблемой является законодательная неоформленность институтов профицита и финансового резерва — они не прописаны в Бюджетном кодексе РФ. Следует обратить внимание на то, что расписан запланированный, а не фактический профицит. Соответственно при превышении доходов над расходами сверх запланированных сумм избыток средств расходуется в соответствии с порядком расходования финансового резерва, который, помимо выплат по погашению государственного долга, предусматривает замещение внешних и внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета. В этом случае получается логический парадокс: при фактическом превышении запланированной суммы профицита избыток средств направляется на погашение дефицита. 
         Дополнительной проблемой представляется то, что в настоящий момент  финансовый резерв представляет собой не реальный фонд, в котором в течение года аккумулируются средства из фиксированных источников (как, например, в нефтяном фонде в Норвегии), а аналитический показатель в составе остатков средств федерального бюджета, определяемый расчетным путем. При таком подходе объем финансового резерва может уменьшаться в ситуации,  когда средства  финансового резерва не будут использоваться в направлениях, предусмотренных законодательством (например, на погашение госдолга). В частности, уменьшение финансового резерва может происходить и из-за низкой собираемости налогов, избыточного финансирования отдельных статей и др. Кроме того, соответствующий подход делает практически невозможным оперативный учет и контроль использования средств непосредственно финансового резерва. Фактически учитывать и контролировать можно только остатки средств на бюджетных счетах в целом. 
         Существование финансового резерва в виде аналитического показателя в составе остатков средств федерального бюджета, определяемого расчетным путем, принципиально не соответствует самой идее финансового резерва — экономического стабилизатора.