Финансовые аспекты пенсионной реформы в России

1) 2002 год:

• завершение процесса передачи функций по назначению и выплате пенсий, осуществлявшихся органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, в ведение Пенсионного фонда Российской Федерации;
• модернизация системы индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных прав застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию.

С 2003 года:

• модернизация законодательной регламентации деятельности негосударственных пенсионных фондов;
• установление законодательной регламентации деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, уточнение его организационно-правового статуса.

 

1.2 Этапы проведения реформы и ее текущее состояние

 

Комиссией по социальной политике Верховного Совета РФ в 1990 году было подготовлено три законопроекта: «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; «О пенсионном фонде»; «Об отмене привилегий для персональных пенсионеров». В этот период были проведены следующие шаги реформы:

• были унифицированы все категории занятых, включая работников различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников и т.д.;
• размер пенсии был поставлен в зависимость от уровня оплаты труда и трудового стажа;
• декларирован минимальный размер пенсий не ниже установленного прожиточного минимума;
• была увеличена дифференциация пенсий. Максимальный размер мог превышать минимальный в 3, а не в 2,5 раза, как до 1985 г;
• а также другие изменения.

В период 1990-1995 гг. осуществлялись попытки увеличения доходной части пенсионного фонда за счет увеличения налогов. Также проходили индексации пенсий. С 1992 года начали работу Негосударственные пенсионные фонды (далее НПФ)⁴.

В настоящее время  реализуется программа пенсионной реформы 2001 г., подготовленная Министерством  труда и социального развития (Министр А. Починок) и Пенсионным фондом России (Председатель правления  М. Зурабов). На ее основе были приняты следующие Федеральные Законы:

• ФЗ от 2001 г. (в ред. 2002 г.) «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»;
• ФЗ от декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ»;
• ФЗ от августа 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии»;
• ФЗ от января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах».

Принят в первом чтении законопроект «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» (14 декабря 2003 г.)

С 1 января 2004 г. негосударственные  пенсионный фонды были допущены к  формированию выплат накопительной  части трудовой пенсии.

По мнению ряда экспертов  пенсионная реформа пересекается с  некоторыми другими процессами реформирования (в частности с административной реформой).

Предполагаемый общий  срок осуществления реформы - в течение около 20-ти лет (с 1 января 2002 г. по 1 января 2022 г.)⁵.

Текущий этап реформы  характеризуется следующими моментами.

В качестве положительного момента разработчиками реформы фиксируется, что страховая пенсия накапливается на индивидуальных счетах. Таким образом, появилась зависимость уровня пенсии от суммы отчислений работника (в том числе от заработной платы). А также появилась возможность инвестирования в экономику средств пенсионной системы.

Существует проблема выбора направлений инвестирования средств пенсионных фондов. Есть ограниченный ряд направлений инвестирования пенсионных накоплений: государственные  ценные бумаги, ипотечные ценные бумаги, некоторые виды акций и облигаций. Существует понимание, что пенсионные вложения должны быть преимущественно безрисковыми. Классический вариант безрисковых вложений (на Западе) - это государственные ценные бумаги. Но в России есть некоторые особенности. По мнению некоторых аналитиков государственные ценные бумаги не считаются безрисковыми. В настоящее время управляющие компании (УК) и негосударственные пенсионные фонды (НПФ) работают преимущественно на фондовом рынке, осуществляя краткосрочные спекулятивные операции. В достаточной степени проработанных альтернативных механизмов инвестирования концепция реформы на настоящее время не предусматривает. Также, недостаточно определен вопрос субъекта ответственности за принятие ошибочных инвестиционных решений.

По одному из мнений экспертов, решения, определяющие ход реформ, принимаются  без учета мнения заинтересованных сторон.

Недостаточная законодательная  проработка схемы включения НПФ  в формирование накопительной части  пенсий.

Отсутствуют в достаточной степени стимулы населения для передачи средств УК и НПФ. Возможно, это следствие недостаточной информированности населения о пенсионной реформе

По результатам 2003 - 2008 гг. в числе лидеров по привлечению накоплений находятся УК, пользовавшиеся «административным ресурсом», а не наиболее профессиональные или крупные из них. Этот факт некоторые эксперты отмечает как показатель ограниченной свободы граждан в распределении вложений и отсутствия эффективных механизмов контроля за деятельностью УК в этой сфере⁶.

 

2. Финансовые аспекты пенсионной реформы

2.1 Уровень пенсионного обеспечения населения Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х гг.

 

С началом рыночных реформ в России в 1992 г. получатели государственных  трудовых и социальных пенсий как  лица с фиксированными доходами неоднократно оказывались в положении объектов политических спекуляций. В этот период возникло несколько принципиально ошибочных тезисов, которые стали своеобразными ловушками для общественного сознания, повлиявшими в той или иной мере на действия российских законодателей и правительства в области реформы пенсионной системы. Эти тезисы активно использовались в так называемой «политической» социальной политике.

Тезис (ловушка) 1. Уровень пенсионного обеспечения в стране крайне низок, и пенсионеры в своей массе являются бедными.

Имеющиеся данные государственной  статистической отчетности (табл. 1) не подтверждают данного тезиса. Напротив, гораздо более острой социальной проблемой для страны стала повышенная вероятность попадания в состав малоимущих бедных экономически активных граждан и молодежи.

В наиболее благоприятном положении  оказались, как это можно было предположить и априори, работающие пенсионеры, имеющие возможность  получать наряду с трудовыми пенсиями заработную плату. Доля малоимущих среди них оказалась в 2008 г. почти в 2 раза ниже доли малоимущих среди населения в целом, а доля крайне бедных – почти в 3 раза ниже⁷.

Уровень малообеспеченности и бедности среди неработающих пенсионеров, естественно, выше, чем среди работающих пенсионеров. Вместе с тем в целом по данной их категории он оказался ниже, чем среди всего населения. Так, в 2008 г. доля малоимущих среди них оказалась ниже среднего показателя по стране в целом на 25%, а доля крайне бедных – соответственно на 43%. Относительно достаточным (на фоне сложившихся макроэкономических показателей) был уровень государственных трудовых пенсий у пенсионеров по старости: соответствующие доли нуждающихся и крайне бедных были ниже средних показателей по стране в целом на 36 и 45%.

 

Таблица 1

Относительная бедность среди пенсионеров в Российской Федерации

Категория населения, период наблюдений	Доля среди данной категории населения (%)		Отношение доли малоимущих и крайне бедных среди данной категории  населения к доле малоимущих и  крайне бедных для населения страны в целом
	малоимущих*	крайне бедных**	малоимущих	крайне бедных
1	2	3	4	5
Все население
2006 г.	37,8	9,8	1,00	1,00
2007 г.	50,2	16,8	1,00	1,00
2008 г.	40,0	10,3	1,00	1,00
Получатели государственных пенсий, из них:
1. Работающие пенсионеры
2006 г.	15,9	2,7	0,42	0,28
2007 г.	25,0	5,2	0,50	0,31
2008 г.	18,2	3,1	0,46	0,30
2. Неработающие пенсионеры
2006 г.	25,4	5,1	0,67	0,52
2007 г.	39,5	10,1	0,79	0,60
2008 г.	30,1	5,9	0,75	0,57
в том числе:
2.1 Пенсионеры по старости
2006 г.	21,7	3,9	0,57	0,40
2007 г.	35,1	8,2	0,70	0,49
2008 г.	25,7	4,6	0,64	0,45
2.2 Пенсионеры по инвалидности
2006 г.	41,9	11,5	1,11	1,17
2007 г.	53,7	18,1	1,07	1,08
2008 г.	43,8	11,3	1,10	1,10
2.3 Пенсионеры по случаю  потери кормильца
2006 г.	48,6	12,6	1,29	1,29
2007 г.	62,2	22,7	1,24	1,35
2008 г.	51,0	12,7	1,28	1,23
2.4 Получатели социальных  пенсий
2006 г.	38,9	7,9	1,03	0,81
2007 г.	45,4	14,5	0,90	0,86
2008 г.	49,7	12,9	1,24	1,25

*К малоимущим относится  население (домашние хозяйства) со среднедушевыми доходами ниже величины прожиточного минимума.

**К крайне бедным  относится малоимущее население  (домашние хозяйства) с уровнем  располагаемых ресурсов в 2 и  более раз ниже величины прожиточного  минимума.

 

Сложнее оказалась ситуация с получателями так называемых социальных (не трудовых) пенсий, в состав которых, помимо собственно «социальных пенсионеров», входят получатели пенсий по инвалидности и пенсий по случаю потери кормильца. Доля малообеспеченных и крайне бедных среди них в 2008 г. была выше, чем среди населения страны в целом. При этом следует отметить, что государству удавалось поддерживать относительно приемлемый уровень жизни инвалидов, в то время как уровень жизни получателей других категорий социальных пенсий действительно был заметно (приблизительно на 1/4) ниже, чем в стране в целом.

Финансово-экономический  кризис 1998 г. принципиально не изменил  соотношение между уровнями материального  благополучия пенсионеров и населения  страны в целом. После резкого  роста в 1999 - 2006 гг. доли малоимущих и крайне бедных в 2008 г. в большинстве случаев произошло ее менее резкое сокращение. В результате в 2008 г. доли обеспеченных и крайне бедных домохозяйств в стране, в том числе и среди пенсионеров, оказались выше, чем в 1998 г⁸.

Тезис (ловушка) 2. Пенсионеры в состоянии выйти из бедности (нуждаемости) только в том случае, если они будут проживать в семьях, где другие члены семей имеют относительно высокие уровни доходов.

Результаты обследования бюджетов домашних хозяйств в 2000-е гг. не подтвердили и этот тезис. Например, в декабре 2006 г. удельный вес домашних хозяйств с денежными доходами ниже прожиточного минимума среди домашних хозяйств одиноких пенсионеров составил 6%, в то время как среди домашних хозяйств без детей в целом – 15,7%.

Этот тезис опровергается  также и данными табл. 1, на основании которых можно сделать вывод о том, что некоторые из категорий пенсионеров не только не являются «замыкающим» звеном, или аутсайдерами, по размеру получаемых доходов в домохозяйствах, но, напротив, выступают в роли их лидеров.

Тезис (ловушка 3). Поскольку уровень нуждаемости (бедности) пенсионеров в России ниже уровня нуждаемости (бедности) населения страны в целом, постольку мероприятия по индексации размеров государственных пенсий не должны рассматриваться в качестве безусловного приоритета социальной политики.

Данный тезис с идеологической точки зрения является прямо противоположным  тезисам 1–2 и в принципе имеет  право на существование, если принимать  во внимание сложившиеся пропорции в экономике и социальной сфере страны.

Однако, согласно данным той же государственной статистической отчетности (табл. 2), уровень жизни пенсионеров в его абсолютном измерении (как соотношение между размерами государственных пенсий и прожиточного минимума пенсионеров) в России остается низким. В 2008 г. отношение среднего размера назначенных месячных пенсий к прожиточному минимуму пенсионера оказалось меньше 1 и не вышло на докризисный уровень, когда его значение стабильно превышало 1.

 

Таблица 2

Отношение размеров государственных пенсий к прожиточному минимуму пенсионеров в Российской Федерации

Год	Отношение среднего размера  назначенной месячной пенсии (с учетом компенсации) к:
	прожиточному минимуму пенсионера	среднему размеру начисленной  заработной платы
1	2	3
1998	1,169	0,260
1999	1,381	0,339
2000	1,286	0,356
2001	1,010	0,398
2002	1,160	0,382
2003	1,132	0,340
2004	1,147	0,360
2005	0,702	0,295
2006	0,764	0,312
2007	0,895	0,316
2008	1,021	0,312

 

В посткризисный период также ухудшилось соотношение между средней назначенной месячной пенсией и средней начисленной заработной платой. В 1998–2003 гг. средняя пенсия составляла не менее 1/3 средней заработной платы, что считалось достаточно разумным показателем. В течение 3-х посткризисных лет значение этого показателя после провала в 1999 г. (на 6,5 п.п.) стало постепенно повышаться, но так и не достигло упомянутой 1/3.

Таким образом, проблема поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации действительно существует⁹.