Эволюция налоговой системы в России

2.2 Характеристика современной  налоговой системы Российской  Федерации.

Рассмотрим в самом  общем виде структуру российской налоговой системы, сложившуюся  к концу XX в., в следующих основных аспектах:

- соотношения прямых и  косвенных налогов;

- распределения налоговой  нагрузки на физических и юридических  лиц;

- роли отдельных налогов  в формировании общей величины  доходов бюджетной системы;

- распределения налоговых  доходов между уровнями бюджетной  системы (налоговые доходы федерального  бюджета, налоговые доходы бюджетов  субъектов Федерации, налоговые доходы местных бюджетов), а также в некоторых других аспектах.

Рассмотрим систему законов  и иных нормативных актов, формирующих  отечественную налоговую систему. Налоговый кодекс РФ (ст. 1) определяет, что законодательство РФ о налогах  и сборах состоит из Налогового кодекса  РФ и принятых в соответствии с  ним федеральных законов о  налогах и сборах. В целом взаимоотношения  по исчислению и уплате налогов в  бюджет в настоящее время регулируются нормативными актами и документами  разного статуса и разной юридической  силы следующих категорий.

Во-первых, это Налоговый  кодекс РФ (часть первая и четыре главы второй части), регламентирующий основные общие элементы отношений  в области налогообложения и  порядок исчисления и уплаты четырех  федеральных налогов, Закон об основах  налоговой системы Российской Федерации, который действует в той части, в которой временно приостановлено действие Кодекса (в частности, до введения в действие в полном объеме его  специальной части или частей).

Во-вторых, это федеральные  законы о налогах и сборах, принятые по каждому из действующих налогов (кроме тех четырех, которые уже  сегодня регулируются Налоговым  кодексом РФ). К этой же категории  актов можно отнести указы  Президента РФ, регулирующие отдельные  элементы режима налогообложения до принятия соответствующих законодательных  норм, а также ежегодно принимаемые  законы о федеральном бюджете  РФ, поскольку в них устанавливаются  параметры распределения налоговых  доходов (регулирующих налогов) между  федеральным бюджетом и бюджетами  субъектов Федерации. Налоговый  кодекс РФ (ст.1) относит к законодательству РФ о налогах и сборах фактически только первую из названных позиций, а также вторую в части принятых в соответствии с Налоговым кодексом РФ федеральных законов о налогах и сборах.

В-третьих, это законы субъектов  РФ, регулирующие введение, режимы исчисление и уплаты налогов на территории каждого  региона, а также те нормативные  акты, которые устанавливают специфические  льготы и ставки по федеральным налогам  в части, предусмотренной федеральным  законодательством (например, ставки налога на прибыль в части, зачисляемой  в доход бюджета субъекта РФ, и  дополнительные льготы по данному налогу). К этой же группе следует отнести  и законы субъектов РФ в области  формирования бюджетной системы  соответствующего региона, где определяются нормативы распределения регулирующих доходов между бюджетом субъекта РФ и муниципальными бюджетами на территории региона.[3]

В-четвертых, это нормативные  акты органов местного самоуправления, которые регламентируют в пределах собственной компетенции введение режимов исчисления и уплаты налогов  на территории соответствующего муниципального образования.

В-пятых, это группа подзаконных  нормативных актов, включающая инструкции Министерства по налогам и сборам (Госналогслужбы) и Министерства финансов, детально описывающие предусмотренный  законодательством порядок исчисления и уплаты в бюджет отдельных налогов, а также инструкции финансовых органов  субъектов Федерации, определяющие режимы исчисления и уплаты налогов.

Применительно к проблемам  макроэкономического регулирования  роли прямых и косвенных налогов  разнятся. Так, прямые налоги могут  использоваться в качестве встроенных стабилизаторов: они достаточно чутко  реагируют на смену фаз экономической  конъюнктуры и поэтому представляют собой циклически нестабильный источник налоговых доходов. В отличие от них косвенные налоги в целом, также следуя за фазами экономического цикла, более устойчивы к колебаниям конъюнктуры. В фазах экономического спада объем прибыли снижается весьма существенно (вплоть до нуля), тогда как товарооборот, который также может снижаться, никогда не достигает нулевой отметки. Кроме того, косвенные налоги обладают свойством прямого индексирования по темпам инфляции. Темпы инфляции почти автоматически переносятся на объемы поступлений косвенных налогов в доходы бюджетной системы. Динамика же поступлений прямых налогов прямо не связана с темпами инфляции: поступления налога на прибыль и подоходного налога могут, как отставать от темпов инфляции, так и опережать их в зависимости от динамики объектов обложения и характера установленных ставок (прогрессивного или пропорционального налогообложения).[2]

Доминирование тех или  иных типов налогов (в первую очередь  прямых и косвенных) отражает и общую  политическую ориентацию государства. Считают, что чем выше уровень  демократичности государства, тем  выше роль прямых налогов в формировании доходов бюджетной системы. Повышение  роли косвенных налогов в ущерб  прямым свидетельствует о снижении уровня демократизации общества, отражая  тот факт, что при уплате прямых налогов граждане непосредственно  взаимодействуют с государством (в лице налоговых служб). При этом формируется их более активная позиция  относительно контроля использования  государством полученных средств. Когда  же поступление налогов обезличено (как в случае с косвенными налогами), а граждане более индифферентны  в вопросах использования бюджетных  средств, то и государственные чиновники, чувствуя бесконтрольность со стороны  общества, ведут себя более безответственно. В рамках российской налоговой системы  в целом, хотя и не просматривается  однозначного доминирования косвенных  налогов, тем не менее, их роль очень велика. Причем основную роль играют косвенные налоги в формировании доходов федерального бюджета. Это обстоятельство, с одной стороны, ведет к относительной стабилизации доходов бюджетной системы (и в первую очередь федерального бюджета), а с другой — объективно понижает потенциал контроля за использованием этих средств со стороны общества в целом и его отдельных граждан.

Основным налоговым источником доходов консолидированного бюджета  России является НДС. За счет его поступлений  формируется более 28% налоговых доходов  бюджетной системы. Для федерального бюджета его роль еще значительнее - более 43%. Второй по значимости и масштабам  поступлений для консолидированного бюджета - налог на прибыль (его доля чуть менее 22%). В доходах федерального бюджета налог на прибыль играет не столь значимую роль (чуть менее 16%), а вот в доходах бюджетов субъектов Федерации его роль значительная - 28%. На третьем месте  по значимости и объемам поступлений - подоходный налог с физических лиц (с 2001 г. - налог на доходы физических лиц) - чуть менее 12%. Этот налог играет весьма существенную роль в формировании доходов бюджетов субъектов Федерации - на его долю приходится почти 20% налоговых  доходов этой составляющей бюджетной  системы. Таможенные пошлины формируют  более 8% доходов консолидированного бюджета и более 16% доходов федерального бюджета. В бюджеты субъектов  Федерации средства от этого вида налоговых платежей не поступают. Для  бюджетов субъектов Федерации весьма значимы поступления налогов  на имущество. Их доля в общей сумме  налоговых доходов этой части  бюджетной системы - 10%. Доля налогов  на имущество в доходах консолидированного бюджета скромнее - всего 5%. Платежи  за пользование природными ресурсами  играют относительно незначительную роль в формировании доходов бюджетной  системы. За счет поступлений от них  формируется всего 3% доходов консолидированного бюджета, а в доходах бюджетов субъектов Федерации - около 5%. Таким образом, в рамках российской налоговой системы доминируют косвенные налоги (12,2% ВВП). Доля прямых налогов ощутимо ниже - всего 8,9% ВВП. При этом федеральный бюджет в значительно большей степени, чем бюджеты субъектов Федерации, зиждется на косвенных налогах (почти 80% его налоговых доходов). Бюджеты же субъектов Федерации в значительно большей степени ориентированы на прямые налоги. Доля последних в их налоговых доходах составляет почти 59%.                                                                                                          Таблица 2

[Источник: http://www.minfin.ru]

3. ПРОБЛЕМЫ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ  ИХ РЕШЕНИЯ.

3.1 Проблемы налогового законодательства

В настоящий момент, думается, ни у  кого не вызывает сомнения необходимость  проведения разовой реструктуризации задолженности предприятий перед  бюджетом, образовавшейся в прежние  годы. Но, к сожалению, данное мероприятие  проводится с грубейшим нарушением основного налогового законодательства РФ. Почему одновременно с принятием  закона о бюджете нельзя было внести необходимые изменения в НК РФ, предусмотрев не только саму возможность  проведения реструктуризации накопленных  долгов бюджету, но одновременно обозначив  условия и порядок ее проведения, а также право исполнительной власти списывать на установленных  в Кодексе условиях часть этой задолженности?

15 февраля 2010 года Правительство  РФ направило в Государственную  Думу ряд законопроектов о  внесении изменений в 35 статей, или практически в каждую четвертую  статью части первой НК РФ. Так что самые серьезные изменения  в действующие главы Кодекса  еще предстоит внести. Поэтому  и в настоящее время наблюдается  полное несоответствие законодательных  и нормативных актов, когда,  исполняя один закон, государство  и налогоплательщики вынуждены нарушать другой закон.[5]

Частью первой НК РФ достаточно четко  и подробно установлены формы  изменения сроков уплаты конкретных налогов, а также порядок и  условия их применения. Это - отсрочка, рассрочка, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит. Других форм изменения  сроков уплаты налогов НК РФ не предусматривает. Также не предусмотрено право налогоплательщика на списание не уплаченных им вовремя долгов. Между тем статьёй 115 Федерального закона от 22.02.1999 N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" введено новое понятие - реструктуризация. Этим Федеральным законом Правительству РФ было поручено определить механизм погашения кредиторской задолженности организаций, сложившейся на 1 января 1999 года, в том числе путем ее реструктуризации, а также порядок и сроки проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Правительство РФ во исполнение указанной статьи Федерального закона приняло соответствующий Порядок проведения реструктуризации, в п. 5 которого предусмотрено и право налогоплательщика на списание задолженности по пеням и штрафам при условии своевременного и полного внесения им текущих налоговых платежей в федеральный бюджет. Это, безусловно, противоречит положениям НК РФ [15].

В частности, если ранее в состав облагаемого налогом добытого минерального сырья включались нормативные и  сверхнормативные потери, то с внесением  изменений в Закон нормативные  потери не входят в налогооблагаемую базу. В инструкции же все по-прежнему трактуется иначе. Справедливости ради надо отметить, что в данном случае и налогоплательщики, и налоговые  органы живут не по инструкции, а  по Закону. Но это, к сожалению, всего  лишь исключение из правил, поскольку  данное положение Закона является нормой прямого действия. Зачастую же издаваемые органами исполнительной власти документы  в этой области противоречат основополагающим законам, которые, к сожалению, не всегда четко и ясно трактуют вопросы  налогообложения.

Согласно НК РФ, отсрочки и рассрочки  по уплате налогов предоставляются  исключительно Минфином России и  финансовыми органами в субъектах  Российской Федерации и муниципальных образованиях по соответствующим видам налогов. В то же время право принимать решения о реструктуризации (то есть фактически той же отсрочке, но на более длительный срок) предоставлено налоговым органам Это, в принципе, логично, поскольку только налоговые органы могут проконтролировать соблюдение налогоплательщиком условий реструктуризации. Но это противоречит закону. В результате мы пришли к тому, что экономическая целесообразность оказалась выше закона.

Парадоксально, но факт, что Федеральным  законом от 05.08.2000 N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации о  внесении изменений в некоторые  законодательные акты Российской Федерации  о налогах" вводится понятие "реструктуризация задолженности по налоговым платежам", которого нет в самом Кодексе. В частности, статьей 21 этого Федерального закона установлено, что решения  о реструктуризации сумм задолженности  по взносам и начисленным пеням  в государственные социальные внебюджетные фонды, принятые до введения в действие части второй НК РФ, применяются  в соответствии с условиями, на которых  они были предоставлены.[ 1]

В настоящее время в стране действуют  и взимаются отдельные налоги, установленные не законом и даже не высшим органом исполнительной власти - правительством, а отдельными органами исполнительной власти и отдельными чиновниками. При этом в указанной  работе по установлению важнейших элементов  налогообложения не принимают участия  ни финансовые, ни налоговые органы. А это может привести (и неизбежно  приводит) к серьезным экономическим  последствиям, поскольку при заключении лицензионных соглашений допускаются  грубые просчеты, устанавливаются неправомерные  льготы, занижаются налоговые ставки, сужается налоговая база. Этот вывод  можно проиллюстрировать на следующем  примере. Как показала проверка Счетной  палаты Российской Федерации, в лицензионном соглашении ООО "Компания “Полярное сияние” ставка платежей за пользование недрами была предусмотрена в размере 5 процентов от стоимости добытого минерального сырья, тогда как по экспертному заключению группы ученых она должна быть на уровне 9-11 процентов. Потери консолидированного бюджета за пять последних лет составили по этой причине более 100 млн. руб.