Эффективность и результативность деятельности органов управления финансами

Налоговые органы РФ – единая система контроля за соблюдением  налогового законодательства РФ, правильностью  исчисления, полнотой и своевременности  внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также за соблюдением валютного  законодательства.

Деятельность налоговых  органов регламентируется и определяется на основании закона "О налоговых  органах РФ" и Налогового кодекса.

Единая централизованная система налоговых органов состоит  из Министерства Российской Федерации  по налогам и сборам и его территориальных  органов. МНС РФ подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ.

Федеральные органы налоговой  полиции выполняют свои функции  по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями, а также иные функции возложенные на них законом РФ "О федеральных органах налоговой полиции".

Главной задачей всех перечисленных  органов является поиск и нахождение путей эффективного решения финансовых проблем, связанных как с обеспечением платежеспособности мероприятия, в  краткосрочном периоде, так и  с наиболее выгодным вложением временно свободных денежных средств.

3. Оценка деятельности органов управления финансами

Нужен ли мониторинг и оценка деятельности органов управления финансами? Несомненно, да. Тогда стоит разобраться, кому и для чего:

• Граждане и негосударственные организации
• Качество государственных и муниципальных услуг
• Участие в обсуждении планов деятельности и программ
• Президент
• Оценка деятельности региональных администраций
• Оценка деятельности федеральных органов
• Законодатели
• Оценки бюджета
• Оценки регулирующих последствий законов
• Правительство
• Мониторинг и оценка достижения целей и показателей по установленным приоритетам
• Планирование и координация деятельности, контроль исполнения планов министерств, агентств и служб
• Подготовка проекта и оценка результативности исполнения бюджета
• Министерства (по отношению к агентствам и службам)
• Контроль деятельности подведомственных агентств и служб
• Агентства, службы
• Территориальные органы
• Подведомственные учреждения и предприятия

4 апреля 2002 года В.В. Путин  отметил, что совместно с Всемирным  банком Россия прорабатывает  очень важный проект в сфере  управления финансами¹. Уже 8 октября 2003 года повысился суверенный рейтинг России, что стало следствием приверженности российского Правительства политике разумного управления финансами, значительного улучшения ликвидности долга, уменьшения политического риска.

2. Результативность деятельности органов управления финансами

1. Оценка результативности

Сегодня ни у кого не вызывает сомнения то, что деятельность контрольно-счетных  органов должна включать не только финансовый аудит использования  бюджетных средств, но и оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, оценку результативности вложения средств.

С целью выполнения этой задачи Счетная  палата Российской Федерации в 2003 году начала планомерный переход к  аудиту эффективности использования  бюджетных средств, чтобы с 2005 года каждое контрольное мероприятие  включало в себя экспертизу результативности бюджетных расходов. Сегодня мы начали второй этап этой большой и важной работы, который предусматривает  дальнейшее сотрудничество с канадскими коллегами и использование их опыта при внедрении аудита эффективности  в практику работы контрольно-счетных  органов России.

Целью государственного финансового  контроля является обеспечение законности и эффективности использования  государственных средств и государственной  собственности, включая природные  ресурсы. Именно поэтому функции  органов внешнего государственного финансового контроля – контрольно-счетных  палат, созданных законодательными (представительными) органами в соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны в обязательном порядке включать в себя анализ эффективности  основных направлений государственной  бюджетной политики и на основе этого  анализа вырабатывать конкретные предложения  по повышению ее эффективности.

Такой подход отвечает одному из основополагающих принципов бюджетной системы, определенному  статьей 34 БК РФ, принципу эффективности  и экономности использования  бюджетных средств, который означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего  объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного  бюджетом объема средств»².

До сих пор традиционным для  России являлся финансовый аудит, предполагающий подтверждение законности операций с бюджетными средствами, оценку достоверности  финансовой отчетности и соответствие порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. В то же время с начала 70-х годов XX века в систему государственного финансового контроля развитых стран  начал внедряться аудит эффективности, предполагающий проверку эффективности  и результативности расходования бюджетных  средств. Официально данный процесс  начался после принятия "Лимской  декларации руководящих принципов контроля" на IХ Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году.

Аудит результативности предполагает оценку деятельности на соответствие требованиям достижения поставленных целей и задач, а также оценку систем внутреннего контроля на соответствие их требованиям получения достоверных  результатов контроля.

Внедрение внутреннего аудита результативности в деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации, в том  числе Федеральной антимонопольной  службы, требует разработки нормативной  базы его проведения. Порядок, регламентирующий проведение внутреннего аудита результативности деятельности ФАС России, позволит определить основные объекты, предметы внутреннего аудита, этапы планирования и проведения проверок, ответственных  исполнителей.

Федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, в том  числе и правоохранительными  органами, на протяжении последних  трех лет применяется установленная  система планирования и оценки деятельности государственных органов власти, основанная на Постановлениях Правительства  Российской Федерации от 6 марта 2005 года № 118 «Об утверждении Положения  о разработке перспективного финансового  закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год», от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению  результативности бюджетных расходов», а также от 19 апреля 2005 года № 239 «Об  утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных  целевых программ» и Распоряжении Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 399-р  «Об утверждении перспективного финансового плана Российской Федерации  на 2006 - 2008 годы».

Согласно указанным нормативным  правовым актам целью дальнейшего  реформирования бюджетного процесса должно быть создание условий и предпосылок  для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности)³, при их планировании основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Основным направлением деятельности по достижению обозначенной цели является разработка показателей эффективности  деятельности государственных органов  исполнительной власти по реализации ими основных функций и показателей  эффективности их финансирования. Это  отражено в Указе Президента Российской Федерации № 825 от 28 июня 2007 года «Об  оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации». Согласно этому  Указу перед комиссией при  Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия ставится задача разработать и утвердить до 1 августа 2007 года перечень дополнительных показателей  для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации, в том числе  показателей эффективности использования  средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей  и планируемых результатов государственной  политики. Бюджетные ассигнования имеют  четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию  конечных результатов в рамках бюджетных  программ. Расширяется самостоятельность  и ответственность администраторов  бюджетных средств: устанавливаются  долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в  рамках среднесрочного финансового  плана, формируется общая сумма  ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых детализация направлений использования ассигнований определяются администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе  бюджетирования, наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета, необходимы глубокие преобразования во всей системе государственного управления. Форсированное ее внедрение может  привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предлагаемые Концепцией к законодательному закреплению  механизмы требуют практической отработки.

2. Требования новых технологий управления

• ДРОДНы (формализованные планы деятельности)
• Бюджетирование по результатам
• Программные методы управления
• Оценка исполнения административных регламентов и стандартов государственных услуг
• Должностные регламенты на государственной службе
• Контракты
• В системе госзаказа
• Служебные контракты
• Аутсорсинг
• Открытость информации, публичные обсуждения, участие
• Аудит результативности

Потребности управления изменениями:

• Управление процессом реформирования
• Сигналы к управленческим решениям
• Встраивание в системы стимулирования инноваций
• Информирование общества о результатах реформ

Условия результативного  мониторинга 

• Наличие механизмов для восприятия итогов мониторинга (оценки – действия)
• Оценка стоимости мониторинга и результатов, ожидаемых от его внедрения
• Нормативно-правовое  обоснование мониторинга и оценок
• Методическое, информационное обеспечение мониторинга
• Организационное и кадровое обеспечение

Совершенствование состава  показателей:

• Целевое назначение
• Соответствие определению, алгоритму, международным стандартам
• Уточнение источников информации
• Разработка методик расчета

Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года отмечал: «Урок ошибок и кризисов 2008 года доказал всем ответственным  нациям, что пора действовать. И нужно  радикально реформировать политическую и экономическую системы. Россия, во всяком случае, будет на этом настаивать. Будет взаимодействовать на этом направлении с Соединёнными Штатами  Америки, с ЕС, с государствами  БРИК, со всеми заинтересованными  сторонами. Мы сделаем всё, чтобы  мир стал более справедливым и более безопасным»⁴. Хотелось бы верить в то, что эти слова не были произнесены впустую.