Основные проблемы, пути и направления совершенствования экологического законодательства

Глава 2. Основные направления  совершенствования экологического законодательства

2.1.Пути и направления совершенствования экологического законодательства

Основная цель экологического законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты нашего государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами. Существенной негативной характеристикой современной России является неспособность органов государственной власти обеспечить необходимость необходимый уровень согласованности, системности в сфере экологического законодательства и юридической практики. Значительное количество неразрешимых на практике противоречий обнаруживается в системе федерального экологического законодательства¹⁴.

Самым эффективным способом разрешения коллизий в экологическом законодательстве является нормотворческий способ. В процессе нормотворчества происходит либо отмена одной из конфликтующих эколого-правовых норм, либо отмена всех коллизионных юридических предписаний. Так, в результате принятия Федерального закона от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ «О внесении изменения в статью 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды», исключившего муниципальный экологический контроль из перечня видов экологического контроля, осуществляемых в РФ, была устранена коллизия между п. 2 ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁵. До внесения указанных изменений п. 2 ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в числе иных видов экологического контроля называл муниципальный экологический контроль, проводимый органами местного самоуправления. В то время как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проведение муниципального экологического контроля не относит к вопросам местного значения. В процессе текущего правотворчества должны быть устранены и другие коллизии между нормами, содержащимися в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», и нормами, закрепленными в иных нормативных правовых актах. Следует сказать, что данный способ может и не достичь заданных целей, в приведенном случае была устранена коллизия между нормативно-правовыми актами, но ряд правоведов, к примеру С.А. Боголюбов считают, что исключение муниципального экологического контроля лишь отрицательно сказалось на решении задачи охраны окружающей среды¹⁶.

Одним из способов преодоления коллизий в экологическом  законодательстве выступает официальное толкование, направленное на разъяснение содержания эколого-правовых предписаний.

Совершенствование экологического законодательства происходит при развитие регионального правотворчества. Региональное правотворчество является частью всего процесса правотворчества Российской Федерации. Под региональным правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития субъекта Федерации организационно оформленная публичная деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых региональных нормативно-правовых актов, изменении и отмене действующих¹⁷.

Региональное экологическое  законодательство должно развиваться с соблюдением трёх правил:

Во-первых, при существовании федерального закона и отсутствии закона, иного нормативного правового акта субъектов Российской Федерации соответствующие общественные отношения регулирует федеральный закон. Главное, чтобы не развивалась тенденция, при которой возникает излишняя правовая централизации в ряде федеральных законов, где подчас вместо закрепления общих принципов и основ регулирования, подробно регламентируются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции субъектов, что ставит последних в узкие рамки при формировании собственной правовой базы.

Во-вторых, при отсутствии федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствии с данным федеральным законом. Опережая федеральное законодательство, законодательство субъектов способно в определенной мере повлиять на развитие федерального законодательства. Такое влияние может материализоваться в федеральном экологическом законодательстве, во-первых, путем учета лучших образцов правового регулирования субъектов РФ по специфическим экологическим проблемам регионов в случае приобретения ими характера всеобщих; во-вторых, позитивное воздействие на качество федерального экологического законодательства могут оказать те региональные акты или их отдельные положения, которые созданы для восполнения отсутствующих в настоящее время на федеральном уровне необходимых правовых норм и институтов¹⁸.

В-третьих, при существовании федерального закона и существовании закона, иного нормативного правового акта субъектов Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Противоречие законов субъектов федерации федеральному законодательству представляет серьезную угрозу единству правового пространства России. Сами субъекты Федерации разрабатывают и принимают нормативные акты, положения которых нередко прямо противоречат Конституции и другим федеральным нормативным актам.

К числу средств, способствующих предотвращению появления  коллизий в экологическом законодательстве, следует отнести его систематизацию, цель которой совершенствование и упорядочение экологического законодательства. Одна из ведущих форм систематизации законодательства - кодификация, предполагающая обобщение и модернизацию содержания действующих нормативных правовых актов, результатом которой является создание единого, упорядоченного, юридически и логически цельного нормативного правового акта, как правило, кодекса.

О возможности  проведения кодификации экологического законодательства в форме принятия Экологического кодекса РФ не раз было заявлено в различных научных и общественно-политических кругах. При этом вопрос о целесообразности применения данной формы систематизации на современном этапе развития экологического законодательства России решается далеко не однозначно. Одни выступают за ее проведение, другие - против. В свете данной проблемы интересным кажется предложение Ю.С. Шемшученко о разработке экологической Конституции Земли в форме общего Экологического кодекса планеты, как одного из возможных способов совершенствования экологического законодательства в общепланетарном масштабе¹⁹.

Применительно к российским реалиям, следует согласиться с позицией, И.А. Игнатьевой, считающей, что «создание Экологического кодекса - это реальная перспектива отрасли экологического законодательства... в настоящее время его принятие совсем не является остроактуальным... кодификация в форме Экологического кодекса будет применимой лишь тогда, когда исчерпаны все другие возможности совершенствования данной отрасли»²⁰. Следует проанализировать и иные способы систематизации законодательства. Учет обеспечит полную и качественную информацию о действующем экологическом законодательстве, что, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока общественных отношений, о наличии в законодательстве коллизий. Результаты учета позволят определить основные направления модернизации эколого-правового регулирования за счет внесения адекватных изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство. Использование консолидации как формы систематизации экологического законодательства перспективно на современном этапе его развития лишь в отношении отдельных его подотраслей и институтов. Так, актуальна консолидация нормативного правового комплекса о Красной книге РФ и Красных книгах субъектов РФ, законов об особо охраняемых природных территориях и некоторых других, наиболее полно урегулировавших отдельные группы экологических отношений²¹.

Что касается генеральной  консолидации экологического законодательства, предполагающей упорядочение всей отрасли, то здесь следует согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что на современном этапе ее проведение преждевременно. Сведение в единый нормативный правовой акт нескольких действующих нормативных правовых актов системы экологического законодательства без изменения содержания конкретных правоположений не устранит дефекты в правовом регулировании экологических отношений, не приведет к изменению содержания эколого-правовых норм, а значит, не позволит решить задачу повышения эффективности правового регулирования экологических отношений.

Актуальным  направлением в совершенствовании  правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области  охраны окружающей среды, является формализация экологических требований в технических регламентах. Отдельный регламент по экологической безопасности вряд ли будет подготовлен в ближайшем будущем. В п. 4 ст. 1  Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»²² сказано, что сфера действия закона не распространяется на требования в области охраны окружающей среды. Однако формализация обязательных экологических требований необходима как для природоохранных органов, так и для природопользователей, которым необходимо отстаивать свои интересы на основе законодательно установленных экологических требований. Поэтому в данной ситуации необходимо включать обязательные экологические требования в состав иных технических регламентов (например, о безопасности строительных материалов и изделий, безопасности зданий и сооружений, безопасности химической продукции, безопасности упаковки).

Следует провести модернизацию системы нормирования в области охраны окружающей среды  в части перехода на систему нормирования, основанную на использовании наилучших  существующих (доступных) технологий. Задача экологического права и законодательства в данном случае будет заключаться в закреплении новых правовых требований к субъектам и объектам нормирования в области охраны окружающей среды, в определении новой процедуры нормирования, а также в установлении правовых стимулов использования новых малоотходных и безотходных технологий субъектами хозяйственной и иной деятельности²³.

При определении  дальнейших направлений развития экологического законодательства следует учитывать  коррупциогенный фактор. Превентивную роль в борьбе с коррупцией может сыграть экспертиза экологического законодательства на коррупциогенность, проводимая в целях сокращения коррупционных рисков реализации норм экологического права. Достижению цели преодоления коррупционных проявлений будут способствовать продолжение проведения политики объединения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды, стабильность правового регулирования организации системы государственного экологического управления.

Необходимо  создавать правовые условия для  повышения активности граждан в  сфере реализации экологических  прав и обязанностей, для этого  нужно четкое закрепление понятий прав гражданина в экологической сфере, не допускающих двусмысленных трактовок²⁴.

2.2. Проблемы совершенствования уголовного законодательства в области охраны природы

Эколого-правовая уголовная ответственность  как правовой институт представляет собой систему юридических норм, призванных обеспечивать эффективное  применение и реализацию принудительных мер уголовно-правового воздействия на нарушителей установленного законом порядка использования природных ресурсов и сохранения, благоприятных для человека условий окружающей среды. Особенностью данного правового института является его комплексность, так как в систему норм юридической ответственности входят не только нормы уголовного права, но и дополняющие их, создающие условия для реализации уголовно-правовых запретов нормы различных иных отраслей российского права: административного, земельного, лесного, водного, горного, природоохранного, гражданского и другие²⁵.

По-мнению М.И. Васильевой²⁶, концепция ответственности за экологические преступления требует дальнейшей разработки. В связи с тем, что всё возрастающий пресс антропогенного воздействия на окружающую среду и увеличение в связи с этим количества экологических правонарушений; серьезность и многозначность их последствий; способность этих последствий «накапливаться» и проявляться лишь спустя длительное время; сложность устранения этих последствий, причинение вреда одновременно значительному числу граждан и т.д., - все это в настоящее время на порядок поднимает планку общественной опасности преступлений в сфере экологии²⁷.

Несмотря на то, что  экологические права относятся  к разряду конституционных прав, законодатель считает экологические преступления преступлениями небольшой общественной опасности. Санкции большинства норм об экологических преступлениях не только не адекватны общественной опасности деяния, но в силу своей «малозначительности» утратили даже превентивную функцию.

Имеющиеся в УК РФ существенные изъяны не только оказывают негативное влияние на формирование правоприменительной  практики, но и отрицательно сказываются  на эффективности борьбы с экологической  преступностью²⁸.

В частности, в уголовном придоохранительном законодательстве имеется значительная пробельность в плане отражения норм международного права. Отсутствуют нормы об ответственности за некоторые посягательства, связанные с сохранением генофонда животного и растительного мира; за незаконную торговлю редкими и исчезающими животными; за незаконные трансграничные перевозки особо опасных веществ, хотя Россия как преемник СССР, взяла на себя соответствующие обязательства.