Характеристика особенностей проведения государственной экологической экспертизы

Характеристика  особенностей проведения государственной

экологической экспертизы

Содержание

1. Теоретический вопрос.

 Характеристика особенностей проведения государственной экологической экспертизы

По своему идейному замыслу  экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и  иной деятельности действующим в области охраны окружающей среды требованиям. Она представляет собой важнейший правовой инструмент в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Наряду с нормированием, лицензированием, сертификацией, аудитом экологическая экспертиза реализует в себе функцию экологического контроля, выступая гарантом соблюдения правовых предписаний¹. Однако в отличие, например, от экологического аудита она осуществляется до начала экологически вредной деятельности и поэтому играет предупредительную функцию и в отличие от экологического контроля полностью лишена карательной функции. Суть предупредительной функции состоит в том, что при проведении экологической экспертизы осуществляется предварительная проверка соответствия хозяйственных решений экологическим нормам и требованиям. Вместе с тем не любая предварительная проверка может быть названа экологической экспертизой. Экологической экспертизой может считаться лишь такая деятельность, которая осуществляется в определенной правовой форме по регламентированной законодательством процедуре.

Экологическая экспертиза является одним из видов экспертиз, необходимых  для получения итогового разрешения на осуществление намечаемой хозяйственной  деятельности. В этом смысле она сосуществует наряду с санитарно-эпидемиологической, противопожарной, историко-культурной и иными видами экспертиз, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности при согласовании документации, обосновывающей такую деятельность и необходимой для принятия решения компетентными органами власти о разрешении ее осуществления.

Вместе с тем экологическая  экспертиза является наиболее важной экспертизой. Во-первых, это связано  с особой значимостью вопросов обеспечения  экологической безопасности и охраны окружающей среды. Во-вторых, экологическая экспертиза проводится на завершающей стадии согласований планируемой деятельности и с позиции действующего законодательства должна комплексно оценивать все вопросы, связанные с воздействием на окружающую среду, в том числе и рассмотренные ранее на иных экспертизах. В-третьих, экологическая экспертиза представляет собой не простую административную процедуру согласований специально уполномоченным органом власти. Это целая комплексная система взаимодействий общественных организаций (объединений), независимых экспертов, органов государственной власти и иных заинтересованных лиц. Здесь происходит одновременное сочетание двух начал: научно-исследовательской деятельности компетентных экспертов и управленческой деятельности уполномоченных органов государственной власти. Наконец, в-четвертых, правовое регулирование экологической экспертизы представлено в достаточно масштабном виде, что, бесспорно, требует к себе должного внимания и обусловливает ее важность.

Правовое регулирование  экологической экспертизы осуществляется в первую очередь нормами Федерального закона "Об охране окружающей среды"², Федерального закона "Об экологической экспертизе"³, а также рядом подзаконных нормативных документов, в частности, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы⁴, а также Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору исполнения государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня⁵.

С 1 января 2007 г. Российская Федерация  передала органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  полномочия по принятию нормативных  правовых актов в области экологической  экспертизы по объектам регионального  уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации. Следовательно, с указанной даты на региональном уровне также может приниматься законодательство об экологической экспертизе. При этом Административным регламентом Минприроды от 30 октября 2008 г. N 273 установлен порядок исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции по надзору за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы.

Специальные нормы об экологической экспертизе могут содержаться также в отраслевых законодательных актах об охране и использовании отдельных видов природных ресурсов. В частности, в нормах Федерального закона "О животном мире"⁶ (ст. 10, 20), Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"⁷ (ст. 10), Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"⁸ (ст. 2, 10, 12), Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации"⁹ (ст. 6, 31, 34), Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"¹⁰ (ст. 7, 17, 27), Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"¹¹ (ст. 34).

Таким образом, законодательство об экологической экспертизе не является строго систематизированным. Бесспорно, факт наличия такого массива разрозненных между собой норм об экологической экспертизе при наличии единого специального Федерального закона "Об экологической экспертизе" не может идти на пользу практике правового регулирования, поскольку это порождает определенные правовые коллизии, пробелы и неясности. В частности, возникают нерешенные вопросы о том, к какому уровню экологической экспертизы (федеральный или региональный) относятся экспертизы по объектам, указанным в вышеприведенных отраслевых законодательных актах.

Цели и задачи, которые  выполняет экологическая экспертиза, могут реализовываться еще и  через так называемую экспертизу проектной документации, регламентируемую градостроительным законодательством (ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации)¹². Такой экспертизе подвергаются проекты объектов капитального строительства в градостроительной деятельности. Ее предметом является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Несмотря на то, что в  данной экспертизе исследуются вопросы соответствия проектной документации, в том числе и экологическим требованиям, она не является в строгом смысле слова экологической экспертизой. Дело в том, что такая экспертиза представляет собой единую комплексную оценку, где проектная документация объектов капитального строительства градостроительной деятельности проходит одновременно проверку на соответствие всем предъявляемым к ней требованиям, в том числе и экологическим. Она осуществляется по совершенно иной процедуре и иными органами государственной власти. Соответственно, по проектной документации объектов капитального строительства градостроительной деятельности экологическая экспертиза не проводится, а осуществляется экспертиза проектной документации в рамках градостроительного законодательства. Тем не менее это не должно ни в коей мере означать умаления контроля за соблюдением экологических требований к проектной документации. Просто этот контроль сосредоточен в одном государственном органе и реализовывается в одной процедуре. Не случайно в ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации прямо указывается, что в состав проектной документации объектов капитального строительства включается перечень мероприятий по охране окружающей среды.

Экологическая экспертиза тесно  связана с оценкой воздействия  на окружающую среду, появившейся в 1960-е гг. в США, а затем в Западной Европе и в России. Дело в том, что экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду преследуют одинаковые задачи. Они обе реализуют в себе предупредительную и информационную функции, проводятся до начала осуществления соответствующей деятельности. Они имеют одинаковый объект оценки - документы, предшествующие деятельности, воздействующей на окружающую среду.

Вместе с тем эти  два инструмента организационного механизма охраны окружающей среды  существенно отличаются друг от друга. Эти отличия состоят в следующем.

Во-первых, оценка воздействия на окружающую среду проводится силами самого заказчика и не требует какой-либо лицензии или иного разрешения на это. Экологическая же экспертиза проводится группой экспертов, формируемой в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти.

Во-вторых, материалы оценки воздействия не требуют какого-либо согласования и утверждения. Они  должны лишь отвечать предъявляемым  к ним требованиям. Заключение же экологической экспертизы подлежит утверждению специально уполномоченным органом государственной власти, который является ее заказчиком. А заинтересованное лицо выступает лишь в роли потребителя. Сама же экспертная комиссия является подрядчиком. При проведении же оценки воздействия на окружающую среду заказчик и подрядчик могут вообще совпадать в одном лице, если, конечно, у него есть должный запас квалификации для разработки материалов в соответствии с действующими требованиями.

В-третьих, оценка воздействия  на окружающую среду проводится при  разработке обосновывающей деятельность документации. Зачастую она проводится до начала проектирования и поэтому предшествует экологической экспертизе. Экологическая же экспертиза проводится в отношении уже завершенной в разработке документации. При этом материалы оценки воздействия на окружающую среду входят в обязательный комплект документов, представляемых и рассматриваемых на экологической экспертизе.

Наконец, в-четвертых, основное правовое регулирование экологической  экспертизы осуществляется посредством  норм Федерального закона "Об экологической экспертизе", а проведение оценки воздействия на окружающую среду регламентируется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации¹³.

Действующее российское законодательство в зависимости  от субъекта, организующего проведение экологической экспертизы, выделяет два ее вида: государственную и  общественную. Иногда можно встретить  суждения, что существуют научная, ведомственная, внутрихозяйственная, коммерческая и иные экологические экспертизы. В действительности под данными терминами могут скрываться либо общественные экологические экспертизы, либо экспертизы, которые вообще проводятся вне установленных законодательством правовых форм и которые поэтому не занимают самостоятельной юридической ниши. По усмотрению уполномоченных лиц такие экспертизы могут быть приняты во внимание и иногда даже могут иметь определенное правовое значение, но к экологической экспертизе в правовом смысле они не относятся.

Экологическую экспертизу не следует смешивать и с судебно-экологической  экспертизой, также проводимой в  соответствии с установленной законодательством  процедурой. Дело в том, что судебно-экологическая  экспертиза проводится не в рамках Федерального закона "Об экологической экспертизе", а на основании норм процессуального права и соответствующих процессуальных кодексов. Она рассматривается в качестве доказательства, имеющего значение для установления истины по делу. Как правило, объектом судебно-экологической экспертизы является не намечаемая хозяйственная деятельность, а сложившееся состояние окружающей среды в результате уже произошедшего воздействия.

С точки зрения организации  системы управления в сфере проведения экологической экспертизы представляет проблему вопрос о специально уполномоченных органах государственной власти в сфере экологической экспертизы. В силу Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном и региональном уровне. При этом государственную экологическую экспертизу по объектам регионального уровня должны осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Определять вопрос о том, какие это органы, субъекты Российской Федерации должны по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

В настоящий момент на федеральном  уровне полномочиями специально уполномоченного  федерального органа по проведению экологической  экспертизы наделена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. В силу п. 1 и п. 5.5.12 Положения о данной службе¹⁴ Росприроднадзор является специально уполномоченным федеральным государственным органом в области экологической экспертизы. На данный орган также возложено полномочие по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области экологической экспертизы (п. 5.1.13.1). Федеральным органом по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и регулированию передачи субъектам Российской Федерации полномочий в сфере экологической экспертизы является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (п. 1 и п. 5.2.46, п. 5.2.47, п. 5.14, п. 5.15 Положения)¹⁵.

В зависимости от оснований  проведения государственная экологическая  экспертиза может быть трех видов: первоначальная, повторная и дополнительная. Первоначальная экспертиза проводится по общей процедуре. Что же касается повторной экспертизы, то она проводится в отношении тех объектов, которые ранее уже поступали на рассмотрение экспертного подразделения (доработка такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы; реализация такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; внесение изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы; по судебному решению).