Характеристика особенностей проведения государственной экологической экспертизы

В случае кардинальной переработки  материалов, где заявленная деятельность меняется на качественном уровне по сравнению с тем, когда материал первично поступал на экспертизу, должна проводиться не повторная, а первоначальная экологическая экспертиза. Повторная государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном (ранее осуществлявшем экспертизу этого объекта) составе и образуется тем же уполномоченным органом в области государственной экологической экспертизы.

Повторная экспертиза по решению  судебных органов осуществляется экспертным подразделением государственной экологической экспертизы, определяемым решением суда. В случаях проведения повторной государственной экологической экспертизы по поручению судебных органов решение о компенсации затрат на проведение государственной экологической экспертизы принимается судом. После завершения повторной государственной экологической экспертизы заключение государственной экологической экспертизы направляется судебному органу, по решению которого она проводилась.

Проведение дополнительной экологической экспертизы прямо не предусмотрено действующим законодательством, но косвенно вытекает из п. 3 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе", где заложена возможность внесения изменений в уже принятое заключение государственной экологической экспертизы с письменного согласия всех членов экспертной комиссии. Дополнительная экологическая экспертиза должна проводиться в случаях, когда необходимо внести какие-либо изменения и дополнения в существующее экспертное заключение. Это может быть связано с исправлением ошибок, устранением неточностей, уточнением отдельных вопросов экспертизы. Результатом проведения дополнительной экспертизы должно стать подписанное всеми членами экспертной комиссии дополнение к имеющемуся заключению экологической экспертизы, которое также должно утверждаться самостоятельным приказом специально уполномоченного в области экологической экспертизы органа государственной власти.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" разграничивает объекты экспертизы на два уровня: федеральный и региональный. Однако здесь существует серьезная правовая проблема. Дело в том, что в указанном Федеральном законе перечень объектов экологической экспертизы не является исчерпывающим. Иногда необходимость проведения экологической экспертизы применительно к тем или иным объектам специально может указываться в иных законодательных актах. Например, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" обязательной государственной экологической экспертизе подлежат:

- проекты и иные материалы обоснования размещения ядерных установок, в том числе и атомных станций (ст. 40);

- проекты, связанные с  ввозом на территорию Российской Федерации из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки (ст. 48);

- производство, разведение  и использование растений, животных  и других организмов, не свойственных  естественным экологическим системам, а также созданных искусственным  путем (ст. 50).

Нормы об обязательности проведения государственной экологической экспертизы для тех или иных объектов содержатся не только в одном федеральном законе, а в множестве иных правовых актах. Следовательно, для ответа на вопрос о необходимости проведения экологической экспертизы нельзя ограничиваться перечнями объектов экологической экспертизы, содержащимися в Федеральном законе "Об экологической экспертизе". Необходимо обращаться к нормам специального законодательства, регулирующего соответствующие сферы хозяйственной деятельности.

С учетом принципа презумпции потенциальной экологической  опасности любой намечаемой хозяйственной  и иной деятельности законодательство об экологической экспертизе позволяет  бесконечно расширительно толковать  круг объектов экспертизы, обусловливая тем самым произвол властей и ставя необоснованные барьеры для субъектов хозяйственной деятельности. Представляется, что данное положение дел не может быть признано удовлетворительным. Дело в том, что в силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной, например, в Постановлении от 25 апреля 1995 г. N 3-П, не соответствуют Конституции нормы, которые в связи с неясностью формулировок и процедур делают возможным свое произвольное толкование и применение¹⁶. Такими нормами напрямую нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Положение дел  с произвольным толкованием перечня  объектов экологической экспертизы подтверждается и практикой применения законодательства, когда вопрос о  необходимости проведения экспертизы дифференцируется в зависимости  от того, какой орган будет заниматься этим. В ряде же случаев слишком общие формулировки в перечне объектов экологической экспертизы позволяют вовсе избегать проведения экспертизы на основании всего лишь соответствующих разъяснительных справок от органов власти, не имеющих никакого правового веса.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия представляемых заказчиком материалов требованиям законодательства, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности;

- положительных  заключений и (или) документов  согласований органов федерального  надзора и контроля и органов  местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством порядке;

- заключений  федеральных органов исполнительной  власти по объекту государственной  экологической экспертизы в случае  его рассмотрения указанными  органами и заключений общественной  экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов  обсуждений объекта государственной  экологической экспертизы с гражданами  и общественными организациями  (объединениями), организованных органами  местного самоуправления.

В данном перечне  следует обратить внимание на то, что государственная экологическая экспертиза является практически итоговой стадией согласования перед принятием административных решений о реализации предлагаемой деятельности. Поэтому на рассмотрение экспертной комиссии должны быть представлены не только документы и согласования, относящиеся непосредственно к вопросам охраны окружающей среды, но и все иные документы и согласования, необходимость получения которых предусмотрена в действующем законодательстве для осуществления соответствующей хозяйственной деятельности. Это могут быть как связанные с природоохранными вопросами согласования, так и согласования, не связанные с ними, например заключения органов санитарного и пожарного надзора, органов по надзору в сфере охраны объектов культурного наследия и т.д. Представляется, что данное положение не может означать того факта, что выводы экологической экспертизы должны формироваться на основании не имеющих прямого отношения к экологическим вопросам заключений и согласований. Экспертов экологической экспертизы должны интересовать не вопросы, рассматриваемые другими инстанциями, а проблемы экологического характера и соответствие намечаемой хозяйственной деятельности экологическим нормам. Тем не менее в комплекте материалов положительные заключения иных органов и служб должны присутствовать. При этом все такие заключения и согласования должны быть только положительными. При наличии отрицательных заключений и согласований экологическая экспертиза проводиться не должна.

На государственную  экологическую экспертизу в обязательном порядке должны быть представлены материалы обсуждений объекта экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованные органами местного самоуправления, а также заключение общественной экологической экспертизы в случае ее проведения. Здесь следует отметить, что законодательством не установлена обязанность представления материалов общественных обсуждений с положительным мнением. Выводы могут быть с любым знаком. Однако они должны быть в наличии. В законодательстве нет прямого указания на то, что в случае отрицательного общественного мнения относительно объекта экологической экспертизы положительное заключение государственной экологической экспертизы выдано быть не может и итоговое решение об одобрении реализации объекта приниматься не должно. Тем не менее по смыслу норм Федерального закона "Об экологической экспертизе" (ст. 9, 25), Земельного кодекса (ст. 23, п. 3 ст. 31), Градостроительного кодекса (ст. 24, 28, 31, 32, 39, 40, 46) уполномоченные на выдачу итоговых разрешений органы власти имеют право принять в учет мнение населения при принятии соответствующих решений.

Поэтому, несмотря на то что заинтересованное лицо может  иметь полный комплект всех требуемых  законодательством положительных  заключений и согласований, включая  заключение государственной экологической  экспертизы, на основании лишь отрицательного мнения населения относительно реализации планируемой деятельности заявителю может быть отказано в принятии итогового административного решения, разрешающего ведение соответствующей деятельности. При этом понудить органы власти в судебном порядке к выдаче итогового разрешения в такой ситуации будет невозможно. Таким образом, решение данного вопроса отдано законодательством на откуп уполномоченным органам власти.

К сожалению, несмотря на имеющееся объемное законодательное  регулирование экологической экспертизы, заложенные при ее создании цели не достигнуты в правоприменительной практике.

Во-первых, необходимо отметить существенную зависимость  экспертов от органа государственной  власти, уполномоченного на организацию  проведения экологической экспертизы. К сожалению, подбор экспертов осуществляется не на прозрачной конкурсной основе, а по усмотрению сотрудников соответствующего государственного органа, зачастую зависимого от политических и административных установок.

Во-вторых, проведение экологической экспертизы происходит по принципу конвейера, т.е., как правило, одни и те же эксперты включаются в состав экспертных комиссий, создаваемых соответствующим специально уполномоченным органом власти. Они не вникают в существо объекта экспертизы, а готовят заключение по единому общему шаблону с учетом указаний штатных сотрудников ответственного за организацию проведения экспертизы государственного органа.

В-третьих, экологическая  экспертиза зачастую предусматривается  по ряду незначительных объектов, оценку соответствия экологическим требованиям которых можно было бы проводить по более простым процедурам. На практике это влечет отвод сил и внимания от глобальных объектов экспертизы, а также порождает лишние временные и материальные затраты. Данное обстоятельство вызывает, бесспорно, недоверие хозяйствующих субъектов к институту экологической экспертизы.

В-четвертых, по ряду экологически значимых объектов (например, по проектной планировочной  документации в сфере градостроительной  деятельности) экологическая экспертиза вообще не предусмотрена. Оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям по таким объектам если и происходит, то совершенно по иным процедурам, не соответствующим замыслу экологической экспертизы и не обеспечивающим надлежащей экологической оценки проектной документации.

В-пятых, нечеткость законодательства об объектах экологической  экспертизы и об уровне их проведения позволяет избегать применения экспертной процедуры по ряду объектов. Также  данный пробел провоцирует недопустимый спор о компетенции по проведению экологической экспертизы между федеральными исполнительными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство влечет возможность появления на практике двух противоречащих друг другу заключений экологической экспертизы (федерального и регионального уровня), что является прямым нарушением принципа правовой определенности.

Вышеуказанные проблемы парализуют возможность достижения целей и задач, заложенных в институте  экологической экспертизы. Они требуют не только внесения изменений в законодательство в части устранения вышеуказанных пробелов и коллизий, но и определенных административных преобразований, а также расширения роли общественности.

2. Практическое задание

Для сохранения живописных природных ландшафтов, памятников природы и архитектуры, организации отдыха, туризма, любительского рыболовства и спортивной охоты был разработан проект плана особо охраняемой природной территории в одном из районов Подмосковья. Проект ставил задачей сохранения естественных экологических систем природы в сочетании с использованием территории для отдыха и туризма.

1. Определите  форму заповедного режима, наиболее  благоприятную для решения поставленных  задач. 

2. Поясните порядок  необходимых действий для объявления  особо охраняемых природных территорий.

3. Укажите виды  юридической ответственности, предусмотренные  за нарушения правового режима  особо охраняемых природных территорий

Наиболее благоприятная  для решения поставленных задач  форма заповедного режима в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об особо охраняемых природных территориях" – национальный парк.

Национальные  парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

Национальные  парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов  государственной власти субъектов  РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, т.е. Минприроды России