Предварительные замечания

    Латание "дыр" нынешнего отечественного правового регулирования природопользования, «повышение» его эффективности происходит, как правило, путем принятия ведомственных актов. Однако, не имея четкойзаконодательной основы, эти акты часто противоречат друг другу, содержат толкование положений законов в интересах определенного ведомства. Примером может служить регулирование вопроса о категорийности водоемов с точки зрения их ресурсного значения. Этот важнейший для сохранения рыбных запасов, а также для развития иной хозяйственной деятельности (например, бурения на шельфе) вопрос, который имеет общегосударственное значение, не решен ни в Водном кодексе, ни в законах, касающихся морских акваторий, отнесен к компетенции ведомства и решается ad hoc.

    Следствием  сохранения устаревшей концептуальной основы регулирования природопользования является слабая аморфная правовая основа учета экологического фактора в  хозяйственной жизни. Использование  природных ресурсов осуществляется нерационально, не редко в интересах  одного ведомства, одной компании, примеров чему множество.

    Так, проект высокоскоростной железнодорожной  магистрали Санкт-Петербург - Москва, один из крупномасштабных инвестиционных проектов, который разрабатывался в Российской Федерации, сфокусировал в себе типичные черты принятия хозяйственных решений: во главу угла ставятся сугубо экономические (точнее - коммерческие) соображения, долговременные интересы сохранения природных ресурсов игнорируются и допускаются грубые нарушения действующего законодательства в сфере природопользования.

    Уже отмеченный фрагментарный подход к  регулированию ресурсопользования, коллизионность«поресурсных» законов, с одной стороны, и игнорирование «экологической составляющей» в регулировании хозяйственной жизни, с другой, составляют то «прокрустово ложе», в котором весьма затруднено формирование современной законодательной основы с использованием уже апробированных за рубежом правовых средств природопользования и сохранения окружающей среды. Часть привнесенных российским законодательством новелл оказалась трудно реализуемой, поскольку не имеет той правовой инфраструктуры, которая обусловливает их действенность за рубежом.

    Речь  идет об упомянутых уже выше и играющих ключевую роль в современном регулировании  ресурсопользования процедуре оценке воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, экологическом менеджменте, аудите, институте ответственности за ущерб окружающей среде и др.

    Так, вместо процедуры оценки воздействия, необходимым элементом которой  является участие заинтересованного  населения, в Российской Федерации  на законодательной основе действует  экологическаяэкспертиза (см. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в ред. от 15.04.98 с изм. от 15.04.98 г.), которая является по существу закрытой процедурой обсуждения проектов и занимает в общем процессе апробации проекта далеко не столь значимое место как оценка воздействия в европейских странах. В то время как за рубежом оценка воздействия служит одним из эффективных механизмов сочетания экологических, социальных, экономических интересов, в России правовое регулирование этой процедуры делает лишь первые шаги. Законодательно признанная в российском праве экологическая экспертиза носит более узкий по кругу рассматриваемых вопросов и имеет менее демократичный характер, чем международно-признанная процедура оценки воздействия. Основным же документом, регулирующим процедуру оценки, является пока Приказ Минприроды РФ № 222 от 28.12.2000 «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации».

    Характеристика  и оценка состояния правового  регулирования процедуры оценки может быть отнесена и к состоянию  экологического аудита, правовую основу которого составляют разрозненные ведомственные  акты.

    Отсутствие  адекватного законодательного обеспечения рационального природопользования проецируется и на правовое регулирование непосредственно хозяйственной жизнью. Это — тот пласт, где за рубежом как раз и развивается - в ответ на законодательные требования экологический менеджмент.

    Анализ  отечественных законодательных  и подзаконных актов, регулирующих обоснование, начало, ход и окончание какой-либо хозяйственной деятельности показывает, что правовое поле «экологической составляющей» чрезвычайно ограничено. В большинстве законодательных актов, действующих в сфере промышленности, строительстве, архитектуре и др., экологический аспект либо не учитывается вообще, либо о необходимости учета состояния окружающей среды, возможного негативного воздействия на нее говорится лишь в самом общем плане, как, например, в упомянутом уже Законе «О недрах».3

    Учет  экологического фактора, согласно логике отечественной правовой системы, должен был бы быть прописан в ведомственных  актах, касающихся обоснования, осуществления  и прекращения какой-либо хозяйственной деятельности. На деле же таких актов не много. К их числу относятся, в частности, Указания о порядке разработки и утверждения технико-экономических обоснований строительства по крупным и сложным предприятиям и сооружениям (а при необходимости и по другим объектам), утвержденные ПостановлениеГосплана СССР № 95, Госстроя СССР № 60 от 24.04.85 г.; Руководство по экологической экспертизе предпроектной и

    3 Следует, однако, отметить, что некоторое  исключение составляют законодательные  акты, касающиеся статуса морских  акваторий, в которых вопросы  сохранения окружающей среды  при планировании, обосновании, осуществлении  какой-либо хозяйственной деятельности  регулируются более подробно. проектной документации, утвержденное Главным управлением государственной экологической экспертизыМинприроды РФ от 10.12.93 г.; Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденная приказом Минприроды РФ № 539 от 29.12.95 г.; Постановление Госгортехнадзора от 03.07.93 № 20 «О положении о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами»; Методические рекомендации по заполнению и ведению экологического паспорта промышленного предприятия, утвержденные Госкомприродой от 02.04.90 ГОСТ17.0.0.04-90 г.

    На  первый взгляд, в приведенных выше документах охвачен достаточно широкий  спектр экологических факторов, которые  должны быть учтены при проектировании и деятельности предприятия. Казалось бы эти документы, разумеется, вкупе с законодательными положениями, могли бы составить правовое поле для развития экологического менеджмента. Однако, многие ключевые для этого аспекты (оценка риска, оценка ущерба окружающей среде, параметры мониторинга и др.) не проработаны.

    Практическим  следствием этого является отсутствие какой-либо заинтересованности хозяйствующих  субъектов в развитии "экологической  составляющей" своей деятельности. Более того, осуществление хозяйственной  деятельности, например, разработка инвестиционных проектов, идет зачастую прямо противоположным образом тому, как это диктуется принятыми за рубежом правилами оценки воздействия, экологического менеджмента и др. При подготовке инвестиционных проектов не прорабатывается и не очерчивается правовое поле, в рамках которого он будет реализовываться. Но даже действующие нормативные документы учитываются далеко не все.

    Не  последнюю роль в том, что экологический  фактор, даже в тех скромных масштабах, как он предусмотрен в нормативных  документах, игнорируется отечественным предпринимательством, играет слабое применение института гражданско-правовой ответственности в сфере природопользования. Более того, содержание этого института в отечественном гражданском законодательстве не охватывает понятия и, тем более, новые направления развития, которые характерны для его аналогов в странах с эффективным регулированием природопользования.

    В ряде законодательных актов содержатся лишь самые общие положения об ответственности за ущерб окружающей среде (в законодательстве используется также термин «вред»). Так, в Лесном кодексе дана лишь отсылка к действующему законодательству (ст. 111). В законе «О недрах» предусмотрена гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный в результате порчи месторождения; что же касается ущерба природным объектам, то за него предусмотрена уголовная или административная ответственность. В законе «О животном мире» содержится перечень актов, составляющих нарушения закона и влекущих гражданскую, административную и уголовную ответственность. В законе «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрена административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. Что касается гражданско-правовой ответственности, то говорится о возмещении вреда в соответствии с таксами и методиками или по фактическим затратам на восстановление природного объекта. В Законе «Об охране атмосферного воздуха» устанавливается гражданско-правовая ответственность, связанная с нарушением обязательств из причинения вреда. Наряду с этим, содержится невнятная формулировка о возможности установления за нарушение соответствующего законодательства «уголовной, административной и иной» ответственности. Однако можно было бы дать прямую ссылку на ст. 251 «Загрязнение атмосферы» Уголовного кодекса Российской Федерации.

    Пользуясь невысокой степенью развития института  гражданско-правовой ответственности  за ущерб естественным ресурсам, природной  среде, судебные органы, как показывает практика, стремятся не принимать к рассмотрению иски о возмещении такого ущерба или переносят акцент на рассмотрение нарушений конкретных правовых норм, что в результате приводит к принятию административных мер воздействия, но огромный ущерб, причиненный природе, остается не возмещенным.

    У такого явления, как "антиэкологическое" развитие отечественного бизнеса, есть и другая причина, помимо отсутствия правовых механизмов, стимулирующих формирование системы рационального природопользования, - это нарушение законодательства в сфере природопользования самими государственными структурами. В этих условиях совершенно очевидно, что разработка национальной концепции и отечественных правовых моделей природопользования, формирования соответствующей правовой инфраструктуры встречает огромные сложности.

    В целом отечественная нормативная  база регулирования «экологической составляющей» хозяйственной деятельности изобилует расплывчатыми декларативными положениями. С сожалением следует констатировать, что серьезных законодательных шагов с учетом апробированных европейской и мировой правовой практикой подходов (принципов предотвращения ущерба окружающей среде, предосторожности, экосистемного подхода и др.) при использовании природных ресурсов, гармонизации интересов различных ресурсопользователей пока не предпринимается. Более того, практика говорит об обратном.

    На  наш взгляд, несколько более оптимистичны перспективы развития в российском бизнесе экологического менеджмента. Хотя, повторим, правовой - законодательной  — инфраструктуры, стимулирующей  и делающей необходимым применение принципов экологического менеджмента, пока не существует, число российских предприятий, принявших международные стандарты экоменеджмента постепенно увеличивается.

    Для более быстрого развития экологического менеджмента в сфере предпринимательства  необходимо, чтобы правовое регулирование

    235 хозяйственной деятельности содержало  ряд «экологических» требований. И в этом контексте традиционная для российской правовой системы неоправданно завышенная роль подзаконных актов могла бы, как это не парадоксально, сыграть положительную роль. Как показали результаты исследований, проведенных в рамках уже упомянутого крупномасштабного Проекта по управлению окружающей средой, повышение веса экологической составляющей при подготовке инвестиционных проектов не требует изменения в ближайшее время законодательства и сложившейся структуры подзаконных актов. В них содержится достаточно пробелов, заполнение которых представляется на сегодня наиболее рациональным путем "экологизации" правового регулирования хозяйственной жизни. Положениями, которыми мог бы быть дополнен нормативный массив, регулирующий подготовку хозяйственных проектов, и которые, в свою очередь, стимулировали бы расширение поля оценки воздействия, экоменеджмента, аудита и других современных правовых средств природопользования, могут быть следующие: