Проблемы обезлесения: распространение, природные и социально-экономические факторы, стратегии, международное сотрудничество

В новом Кодексе  введена новая классификация  лесов в зависимости от их экономического, экологического и социального значения. Леса делятся на три вида - защитные, эксплуатационные и резервные леса. Кроме того, в кодексе осталась правовая норма - особо защитные лесные участки, которая позволяет сохранять наиболее ценные лесные участки в эксплуатационных лесах. В целом это является положительным моментом в регулировании лесных отношений, но важно, чтобы при фактической реализации данных норм не произошла «потеря» уже существующих особо охраняемых территорий, водоохранных зон и прочих защитных лесов.

Существенные изменения  произошли в отношении определения  правового режима и ограничений использования защитных лесов. Прежде всего, сняты ограничения на проведение рубок в защитных лесах и лесах ООПТ. Единственным ограничением в лесах особо охраняемых природных территорий, а также в лесопарках и городских лесах является запрещение сплошных рубок. Существенно расширен перечень видов использования лесов, которые по существу являются видами землепользования. Появились такие экзотические виды лесопользования, как осуществление работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов, строительство, реконструкция и эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, переработка древесины и иных лесных ресурсов, осуществление религиозной деятельности и т.д. При этом, сняты ограничения по строительству в лесах капитальных и временных сооружений, развитию объектов лесной и промышленной инфраструктуры.

Практически не вошли  в Лесной кодекс предложения по особенностям использования лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной  деятельности коренных малочисленных  народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые  обеспечат сохранение традиционного образа жизни этих народов. Все нормы, касающиеся прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, носят формальный характер и не могут служить гарантией возможности реализации их прав на традиционный образ жизни.

Согласно новому Кодексу, использование лесов осуществляется на правах:

постоянного (бессрочного) пользования лесными участками,

ограниченного пользования  чужими лесными участками (сервитут),

аренды,

безвозмездного  срочного пользования лесными участками.

По существу, перечисленные  права пользования автоматически  перенесены из земельного законодательства и не понятно, как эти нормы будут работать применительно к лесным отношениям.

Определено, что  заготовка древесины является предпринимательской  деятельностью. Граждане и юридические  лица осуществляют заготовку древесины на основании договора аренды, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка – договоров купли-продажи лесных насаждений. Договор аренды заключается на срок от 10 до 49 лет.

Из Кодекса исчезли  все упоминания об экологиченской экспертизе. Более того, Федеральным законом «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» вносятся изменения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», в соответствии с которыми не требуется проведения экологической экспертизы любых лесных проектов.

Возможность участия  общественности в процессе управления лесами предусматривается в качестве одного из основных принципов лесного  законодательства, но фактически не может быть реализована из-за отсутствия реальных механизмов влияния общественности на принятие управленческих решений по ведению лесного хозяйства и организации лесопользования.

Сроки договоров  аренды сокращены с 99 лет и могут  устанавливаться в пределах от 10 до 49 лет, а для видов лесопользования, связанных со строительством гидросооружений, трубопроводов, добычи полезных ископаемых и прочих нетрадиционных видов лесопользования допускается аренда на срок от 1 года до 49 лет. По истечении срока аренды Кодексом установлено преимущественное право добросовестного арендатора при заключении договора аренды на новый срок.

На арендатора возлагаются  обязанности по ведению лесного  хозяйства, охране и защите леса, но Кодекс не определяет какие мероприятия могут быть включены в эти понятия и в законе отсутствуют четкие требования к лесопользователям по ведению лесного хозяйства, в отношении сохранения биоразнообразия и решении социальных вопросов.

В новом Лесном кодексе, существенно расширены полномочия субъектов Российской Федерации. По существу Российская Федерация делегировала почти все свои полномочия в сфере лесных отношений, в области пользования и распоряжения лесами органам государственной власти субъектов РФ. Можно сказать, что произошло самое масштабное перераспределение полномочий по управлению лесами от центра в регионы. При этом регионы, не имеют ясной картины об организации управления лесами на региональном уровне и должны осуществлять переданные им полномочия за счет субвенций из федерального бюджета. Довольно сложно придется при создании новых ООПТ, предусмотренных распоряжением Правительства от 23 мая 2001 года No725-р «О перечне государственных природных заповедников и национальных парков, которые предусматривается организовать на территории Российской Федерации в 2001-2010 годах». Дело в том, что часть новых ООПТ предполагается создать на территории нескольких субъектов и в условиях разделения управления лесами между субъектами РФ, создание новых ООПТ очевидно будет затруднено. Тем более станет практически невозможной реализация идеи создания экологического каркаса на основе «экологических коридоров», расположенных в нескольких субъектах РФ [16].

Перечень наиболее существенных недостатков Лесного  кодекса РФ:

• неопределенность объекта применения лесного законодательства,
• отсутствие правовых основ для участия общественности в принятии наиболее значимых решений в области управления лесами,
• противоречие процедуры создания особо охраняемых природных территорий (ООПТ) на землях лесного фонда действующему законодательству об ООПТ,
• отсутствие единых требований к ведению хозяйства в защитных лесах,
• игнорирование Лесным кодексом требований природоохранного законодательства по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения живых организмов и участков естественных лесных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию,
• отсутствие механизмов защиты лесов высокой природоохранной ценности,
• отсутствие эффективной системы охраны лесов (государственной лесной охраны) от пожаров, нелегальных рубок и контроля соблюдения лесного законодательства,
• отсутствие ограничений на строительство капитальных сооружений (в том числе на коттеджное строительство) и объектов инфраструктуры (дорог), где это строительство может противоречить целевому назначению лесов,
• отсутствие перечня технических регламентов на ведение лесного хозяйства и лесопользование [17].

По существу новый  Лесной кодекс приведет к коренному  реформированию всего лесного комплекса, при этом результаты этих реформ непредсказуемы. Маловероятно, что неопределенность этих лесных реформ будет способна стимулировать более эффективную охрану, защиту и использование лесов, ответственное лесопользование и развитие высокотехнологичных перерабатывающих производств, рациональное использование лесных территорий в соответствии с объективными потребностями общества, экономики и природы.

2.2Проблема  обезлесения: глобальный аспект

К сожалению, в России пока не создано эффективного механизма  для борьбы с незаконными рубками  и нелегальным оборотом древесины. Несмотря на неоднократное за последние годы внесение поправок в Лесной кодекс, в лесном законодательстве по-прежнему отсутствует понятие «незаконная рубка», не создана государственная система учета древесины, не предусмотрены документы, подтверждающие легальность древесины при ее движении по цепочке поставок, не функционирует эффективная государственная лесная охрана. В таких условиях важно учитывать зарубежный опыт развития системы экономических мер по противодействию незаконным рубкам и нелегальному обороту древесины путем ограничения возможности реализации нелегальной продукции. В частности, такой мерой является государственная закупка лесоматериалов, при которой поставщикам товаров для государственных нужд, участвующих в конкурсах, выставляются дополнительные требования по обеспечению и подтверждению легальности и (или) устойчивости происхождения лесоматериалов. Аналогичные требования могут предъявляться к поставщикам продукции, импортированной на рынок страны.

К таким мерам  относятся и принятые в 2008 году Конгрессом США поправки к Закону Лейси, а также новый Регламент Евросоюза, запрещающий ввоз на его территорию древесины, заготовленной в других странах с нарушением законодательства этих стран [14].

Вопрос о незаконных рубках привлек внимание государственных органов и общественных организаций на международном уровне еще в конце 1990-х годов. Он стал одним из важных элементов переговорного процесса в рамках G8 (Большой восьмерки), вошел в план ее действий по лесам. Это в свою очередь привело к рассмотрению данной проблемы рядом региональных министерских конференций по правоприменению и управлению в лесном секторе (FLEG), включая Конференцию министров стран Европы и Северной Азии (ENA-FLEG, ЕСА-ФЛЕГ), состоявшуюся в Санкт-Петербурге в 2005 году.  В ней приняли участие представители Минприроды на уровне заместителям министра, а также руководитель Рослесхоза В.Н. Рощупкин.

На конференции  была принята Декларация и Индикативный план действий. Эти документы были подписаны представителями 44 стран региона ЕСА, Евросоюза, других стран. Эта встреча стала важным вкладом в развитие принятого в 2003 году Евросоюзом Плана действий по Лесному правоприменению, управлению и торговле (FLEGT Action Plan), положившему основу для развития европейского законодательства Евросоюза в области обеспечения легальности ввозимой древесины.

ENA FLEG призван стать импульсом для достижения и выполнения международных договоренностей, свидетельствующих о приверженности стран делу борьбы с незаконными рубками, торговлей лесной продукцией незаконного происхождения и коррупцией в лесном секторе силами всех заинтересованных сторон. Он должен создать политическое пространство на национальном и региональном уровнях для согласованного решения этих сложных и политически болезненных проблем и объединения усилий с основными заинтересованными структурами, представляющими общественность и частный сектор.

Данный процесс включает признание необходимости объединения усилий и общей ответственности стран-производителей и стран-потребителей древесной продукции, гражданского общества (особенно, частного сектора и неправительственных организаций) и доноров.

22 мая 2008 г. Конгрессом  США были приняты и  вступили  в силу поправки к так называемому Закону Лейси (Lacey Act), которые вводят уголовную ответственность за ввоз на территорию США продукции растительного происхождения из любой страны мира (за исключением общераспространенных недревесных культурных растений), полученной нелегальным путем. Теперь импортеры должны внимательно относиться к доказательствам легальности происхождения растительной продукции, в том числе древесины и лесоматериалов из естественных лесов, лесных плантаций и лесных культур. Действие закона распространяется на ввоз не только сырья (круглого леса), но и на всю продукцию из древесины, включая пиломатериалы, мебель, древесные плиты, целлюлозу, бумагу, деревянную или картонную упаковку, а также на недревесные и пищевые ресурсы леса. Безусловно, поправки к Закону Лейси существенно повлияют на поставки в США в том числе российской древесины, переработанной в Китае.

До принятия этих поправок Закон Лейси устанавливал жесткую уголовную и административную ответственность за ввоз на территорию США (и за перемещение по территории страны) любых объектов животного мира и их частей, добытых или перемещаемых с нарушением национального законодательства (включая Соглашения с индейцами о земле и Законы резерваций) или законодательства страны происхождения объекта животного мира, умышленно или по неосторожности. Однако действие Закона Лейси относительно объектов растительного мира и их частей ограничивалось только растениями, ареал которых захватывал территорию США. Теперь с отменой этого ограничения Закон Лейси наряду с новым законодательством Европейского союза становится мощным правовым механизмом по предотвращению торговли нелегально заготовленной древесиной на крупнейших мировых рынках, а значит, и по обеспечению устойчивого лесопользования в странах, экспортирующих древесину, включая Россию. Заметим, что уже с 1988 г. Законом Лейси установлена жесткая ответственность за подделку документов, подтверждающих легальность происхождения и перемещения объектов растительного и животного мира и их частей.

Закон Лейси играет огромную роль в борьбе с торговлей нелегально добытыми растениями и животными, включая нелегально заготовленную древесину, а также является одним из самых первых и действенных законов об охране животного и растительного мира, имеющих важнейшее международное значение. Мы видим, что законодательство, создающее барьер сбыту нелегально заготовленной продукции на крупном рынке сбыта, серьезно воздействует на обеспечение легальности заготовки сырья в других странах и в борьбе с нелегальным природопользованием оказывается эффективнее [15].

После продолжительных  консультаций и всесторонней оценки новый Регламент (ЕС) № 995/2010, накладывающий  обязательства на импортеров лесоматериалов и продукции из древесины на рынок  ЕС и запрещающий импорт в ЕС древесины нелегального и сомнительного происхождения, был одобрен Европейским парламентом и Советом Европейского Союза 20 октября 2010 года и вступит в силу с 3 марта 2013 года. Данный Регламент является юридически обязательным для всех стран Европейского экономического пространства (27 стран — членов ЕС, а также Исландия, Норвегия и Лихтенштейн).

Согласно новому Регламенту все импортеры лесоматериалов и продукции из древесины на европейский рынок (или операторы, по терминологии Регламента) должны продемонстрировать систему тщательной проверки легальности закупаемых лесоматериалов. Импортеры должны либо самостоятельно разработать систему оценки рисков и контроля легальности, либо использовать одну из существующих схем, предусматривающую верификацию независимой стороной, например схему международной добровольной лесной сертификации (в России самым оптимальным вариантом является схема FSC, по стандартам которого осуществлена сертификация более 25 млн га лесов нашей страны и цепочек поставок десятков лесопромышленных компаний). Импортеры теперь будут обязаны требовать от своих поставщиков документальных подтверждений того, что покупаемая ими продукция не содержит древесины, заготовленной с нарушениями законов страны, из которой она вывозится.