Экологическое аудирование в составе работ государственной экологической экспертизы и ОВОС

означает, что непременным условием ее эффективности является  функциональная

и  финансовая  независимость  организующих  ЭЭ  органов  и   проводящих   ее

экспертов  (преимущественно  внештатный  статус  последних,  их   надлежащее

финансовое, организационное, материально-техническое и другое  обеспечение).

Эти  условия  призваны  создавать  условия  для  свободного   волеизъявления

эколого-экспертной  комиссии,  которая   должна   руководствоваться   только

фактами,  научными  методами  их  обоснования   и   действующими   законами.

Общественная ЭЭ в теории предполагает ещё большую её  независимость,  однако

на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от  ГЭЭ  (пока  та  не

признает  её  результатов),  а  второй  раз  -  от  групповых   общественных

интересов  (ведь  её  организуют  и  проводят  как  правило  уже  с  заранее

сформировавшейся  целью  -  доказать  невозможность   принятия   решения   о

реализации  объекта).  ОВОС  также  нельзя   рассматривать   как   полностью

независимую, т.к. лица, её проводящие, как правило,  сами  зависимы,  причем

финансово, от заказчика документации.

    Принцип  широкой  гласности  и  участия   общественности   предполагает

доступность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и  их

учете органом управления  при  реализации  объекта  экспертизы,  возможность

общественных организаций и граждан получать такую информацию и  доводить  до

сведения  лиц,  принимающих  решения  свою   позицию,   обязательность   для

последних сообщать о принятых решениях и т.д. Этот  принцип  обеспечивается,

в  частности,  ст.  84  и  86  закона,  предусматривающими  административную

ответственность   за   отказ   в   предоставлении,    или    несвоевременное

предоставление, или искажение экологической информации, а  также  возмещение

причиненного   таким   правонарушением   вреда.   Гласность    экологической

информации  тесно  связана  с  привлечением  общественности  к   участию   в

проведении  государственной  ЭЭ.  Формы  такого   участия,   подразумеваемые

российским   законодательством,   многообразны:   рассмотрение   предложений

граждан  и  общественных  объединений  о  самом   проведении   экологической

экспертизы, включение  представителей  общественности  в  состав  экспертных

комиссий,  ознакомление  населения  с   результатами   государственной   ЭЭ,

проведение референдумов и т.д.

    Виды и типы  экологической  экспертизы  в  России  находятся  в  стадии

развития. В законодательстве определены два  вида  ЭЭ  -  государственная  и

общественная. Что касается типов ЭЭ, то в России они законодательно пока  не

закреплены, но могут быть  классифицированы  по  типу  объекта,  субъекта  и

этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ и ОВОС  (при

приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

    Не вдаваясь  в подробности типов объектов  экспертизы, можно  выделить  3

основных "объектовых" групповых типа: ЭЭ и ОВОС предплановых,  предпроектных

и проектных материалов.  Классификация  по  типу  субъекта,  уполномоченного

проводить экспертизу или ОВОС, приводит к понятию ведомственной  экспертизы.

Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств, имеющих  кроме

Госкомэкологии России отношение к экспертизе и  оценкам  в  данной  области,

насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в  этом  случае

оказывается также довольно  много.  Однако  только  "ведомственный"  подход,

оправданный при анализе отдельных видов  ресурсов  или  воздействий  на  ОС,

неприемлем в случае комплексной  экологической  экспертизы  и  ОВОС.  Именно

поэтому для координирования организации и проведения  ГЭЭ  законодательством

и административно  Госкомэкология  (Минприроды)  РФ  определена  в  качестве

органа,  осуществляющего  межведомственные  связи  и  координацию  в   сфере

экологической экспертизы.

    Отнесение типа  ЭЭ или ОВОС  к  этапам  хозяйственной  деятельности  ещё

более сложно, т.к. таких этапов  может  быть  не  менее  4-х  (планирование,

проектирование, строительство, выпуск оборудования,  штатное  или  аварийное

осуществление  деятельности  и,  наконец,  её  прекращение  или   ликвидация

материальной структуры этой  деятельности).  Сложность  типизации  экспертиз

увеличивается  тем,  что  на  каждом  этапе  деятельности  одновременно  или

последовательно могут проводиться  несколько  мероприятий,  несущих  в  себе

экспертные  функции:   экомониторинг,   экологическое   обоснование,   ОВОС,

предварительный   экоаудит   и   собствено   ЭЭ    (государственная    и/или

общественная). В итоге  получается  матрица  "парных"  типов  ЭЭ,  например,

"ОВОС проекта", или "ГЭЭ программы ликвидации (пререпрофилирования  и  т.д.)

предприятия", или "экоаудит предплановой документации" и т.д.

    Субъектами государственной  экологической  экспертизы  закон  определяет

"государственные  органы  и  экспертные  комиссии...",  а   в   законе   “об

экологической экспертизе” уточняются их полномочия на федеральном  уровне  и

уровне  субъектов  Российской  Федерации  и  вводится  понятие   “специально

уполномоченные государственные органы в  области  экологической  экспертизы”

(ст. 13). Таковыми являются: “федеральный специально  уполномоченный  на  то

государственный  орган  в  области  охраны  окружающей  природной  среды   -

Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальные органы,  которые  имеют

исключительное   право   на   проведение    государственной    экологической

экспертизы,   и   осуществляют   соответствующие    функции    через    свои

подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ”.

    Помимо   этого,   в   определении   условий    природопользования    и,

соответственно, их согласовании,  предшествующем  экологической  экспертизе,

участвуют  следующие  органы  государственного  контроля   и   надзора   (на

федеральном уровне):

    1. Комитет Российской  Федерации по земельным ресурсам  и землеустройству

(Роскомзем).

    2.   Департамент   санитарно-эпидемиологического   надзора    Минздрава

Российской Федерации.

    3.  Министерство  природных  ресурсов  Российской  Федерации  (в  части

геологии и использованию недр, а также водных ресурсов).

    4. Федеральный горный и  промышленный  надзор  России  (Госгортехнадзор

России).

    5. Федеральный  надзор России по  ядерной  и  радиационной  безопасности

(Госатомнадзор России).

    6. Федеральная  служба лесного хозяйства России (Рослесхоз).

    7. Комитет Российской  Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство).

    8. Департамент  по  охране  и  рациональному  использованию  охотничьих

ресурсов  Министерства  сельского  хозяйства  и  продовольствия   Российской

Федерации (Департамент охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России).

    9.  Федеральная  служба  России  по  гидрометеорологии  и   мониторингу

окружающей среды (Росгидромет), с  30.05.98  г.  подчиненная  Госкомэкологии

РФ.

    Примечание:

    Условия землепользования  в обязательном порядке согласуются  с  основным

землепользователем.

    При изменении  условий природопользования в  процессе проектирования  или

при   истечении   срока   действия    согласований    необходимо    провести

дополнительные согласования этих изменений  до  представления  материалов  в

территориальные органы государственной экологической экспертизы.

 

    Закон “Об экологической  экспертизе”, рассматривая субъекты  ЭЭ,  впервые

определяет  понятия  “экспертная  комиссия   государственной   экологической

экспертизы” (ст. 15) и “эксперт государственной ЭЭ” (ст.  16).  Кроме  того,

этот же закон закрепляет конкретные  полномочия  в  области  ЭЭ  Президента,

Федерального Собрания, Правительства, а также  органов  судебной  власти  РФ

(ст.  5),  определяет  вопросы  ведения  субъектов  РФ  (ст.  6),  а   также

полномочия, права и обязанности федерального  и  территориальных  специально

уполномоченных государственных органов в  области  экологической  экспертизы

(ст. 7 и 8).

    В учебно-правовой  и другой литературе указывается, что субъектами ЭЭ  и

ОВОС должны выступать, как правило, не одна,  а  как  минимум  три  стороны:

заказчик,  подрядчик  (исполнитель)  и  потребитель.   Заказчиком   является

властная  государственная  структура,  наделенная   соответствующим   правом

назначать подобную ЭЭ или проводить ОВОС. Подрядчиком (исполнителем)  обычно

является НИИ или подобное ему учреждение, которому будет  поручено  провести

экспертизу (ОВОС), или самостоятельная  комиссия,  подобранная  компетентным

органом и  утвержденная  им.  Потребителем  в  данной  системе  общественных

отношений следует считать  предприятие  (организацию,  учреждение),  объекты

или  документы  которых  стали  предметом  экспертного  анализа,   а   также

население. В ходе дальнейшего развития экспертного процесса,  например,  при

назначении дополнительной или повторной экспертизы,  обжаловании  заключения

экспертной комиссии, т.е.  расширении  круга  эколого-экспертных  отношений,

число субъектов и их виды могут меняться. В соответствии  с  этим,  в  самом

широком  смысле,  в  качестве  субъектов  ЭЭ  и  ОВОС  можно   рассматривать

следующие:

      - широкую  общественность, если  и  не  проводящую  ОЭЭ,  то  хотя  бы

участвующую в ГЭЭ или при проведении ОВОС в качестве наблюдателей;

      - представителей  научно-исследовательских и проектных  организаций, не

входящих в состав экспертных комиссий, но создающих  те  самые  материалы  и

документы, подлежащие  экспертизе,  т.е.,  фактически  проводящих  первичную

стадию - экологическое обоснование и/или ОВОС ;

      - работников  государственных органов  контроля  и  надзора,  а  также

других организаций  и  учреждений,  (в  т.ч.  ЕГСЭМ),  выявляющих  первичную

информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в  отношении  уже

действующих объектов экологической экспертизы или аудита (ЭА);

      - персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или  ЭА.

    Объекты экологической  экспертизы  и  ОВОС  как  правило  совпадают.  В

законодательстве   обозначены   лишь   общие   типы   объектов,   подлежащих

экологической  экспертизе:  все  предплановые,  предпроектные  и   проектные

материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на  территории

РФ,  независимо  от  их  сметной  стоимости  и   принадлежности,   а   также

экологические обоснования лицензий и сертификатов.

    К предплановыми материалам (работам) относятся документы информационно-

методического характера, содержащие  экономические,  социальные,  собственно

экологические и иные характеристики  объекта  планирования.  К  предплановым

работам   обычно   относят:   прогнозы    развития    отраслей    хозяйства,

территориальные комплексные схемы  охраны  природы  и  состояния  окружающей

природной среды и т.д. К предплановой  документации  относятся:  генеральные

схемы расселения, схемы и  планы  развития  городов  и  территорий,  в  т.ч.

районной  планировки  (застройки)  населенных  пунктов,  комплексные   схемы

охраны  и  использования  отдельных  природных  ресурсов,  схемы   различных

специальных зон и территорий (в т.ч. зон экологического бедствия,  свободных

экономических и эколого-экономических зон).

    К  предпроектным  материалам  относятся:  материалы   выбора   площадки

строительства (трассы), технико-экономические  обоснования  (ТЭО),  основные

положения  на  строительное  проектирование   и   соответствующие   задания,

специальные условия на строительное проектирование и т.д.

    К проектным  материалам  относятся  типовые  и  индивидуальные  рабочие

проекты   на    строительство,    реконструкцию,    развитие,    техническое

перевооружение, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений и  др.  объектов,

а также иная рабочая и сметная документация.

    Объектами  ЭЭ  являются  также  материалы   экологических   обоснований

лицензий (см. раздел 3.3.1). К  объектам  экологической  экспертизы  законом

отнесены также экологические обоснования сертификатов.

    Наиболее полно  и подробно  в  действующем  российском  законодательстве

объекты  государственной  ЭЭ   определены   в   Законе   “Об   экологической

экспертизе”. Кроме вышеуказанных типов объектов экспертизы  и  оценки  закон

закрепляет в качестве них следующие (ст. 11): проекты правовых  актов  РФ  и

ее    субъектов,    нормативно-технических    и    инструктивно-методических

документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее  субъектов,

проекты материалов, подлежащих утверждению органами  государственной  власти

РФ  и  ее  субъектов,  предшествующих  разработке   прогнозов   развития   и

размещения производительных сил на соответствующей территории и т.д.  (около

20 типов материалов).

    Существенно новым с т.з. объектов ЭЭ является то, что к  ним  относятся

теперь и объекты государственной  ЭЭ,  ранее  уже  получившие  положительное