Экологическое право как отрасль права

Важнейшим источником, в том числе и экологического права в России является Конституция РФ[13]. Нормы Конституции РФ можно разбить на две группы: первая - непосредственно посвященная экологическим отношениям, вторая - опосредованно участвующая в их регулировании. К первой относятся ст. 9, 36, 42, 58, 72; ко второй - ст. 1, 2, 7, 8, 17 - 19, 45 - 48, 57. Согласно Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Нормы экологического права, закрепленные в Конституции РФ, нуждаются в конкретизации, поскольку не являются непосредственно действующими. Необходимо установление механизмов для поддержания благоприятной среды. Сюда относится формирование органов, которые будут следить, чтобы благоприятная среда не нарушалась, законодательное закрепление стандартов в области охраны окружающей природной среды, установление ответственности за неисполнение таких стандартов. Такие механизмы зафиксированы в первую очередь на федеральном уровне. Так, И.А. Игнатьева указывает: «В настоящее время экологическое законодательство состоит из 24 законодательных актов»[14], которые конкретизируют нормы, заложенные в Конституции, и устанавливают механизм их действия. Так, Федеральный закон РФ от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»[15] дает определение понятия «радиационная безопасность»; разграничивает полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области радиационной безопасности; устанавливает систему органов, которые должны заниматься обеспечением радиационной безопасности; устанавливает основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения на территории Российской Федерации в результате использования источников ионизирующего излучения. Федеральный закон РФ от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[16] построен по тому же принципу, что и Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», однако наряду с общими требованиями не содержит нормативов по выбросам ядовитых веществ в воздух, а только определяет органы, которые вправе разрабатывать такие нормативы как на федеральном, так и региональном уровне. Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[17] также имеет скорее декларативный, чем конкретно направленный характер. Однако в нем присутствует тщательно разработанная терминологическая база, что является немаловажным для законодателя, распределены полномочия в области охраны окружающей среды между центром, регионами и органами местного самоуправления, устанавливается принцип платности за вредное воздействие на окружающую среду.

Указанный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Этот Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Данный Закон содержит понятия, являющиеся основными понятиями экологического права, и основные принципы охраны окружающей среды, объекты охраны окружающей среды. Законом установлены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определил методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, определил нормативы в области охраны окружающей среды и порядок их установления: нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Законом установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, условия охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, зеленого фонда городских и сельских поселений, редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, задачи государственного экологического мониторинга и экологического контроля. Отдельные главы Закона посвящены научным исследованиям в области охраны окружающей среды, основам формирования экологической культуры, ответственности за экологические правонарушения, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды.

Данный Закон имеет также немаловажное значение в вопросе соотношения экологического права с другими смежными отраслями права. Согласно его ст. 2 отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» перечисляются виды нормативов воздействия на окружающую среду, однако ни один норматив непосредственно в законе не установлен. Практически все нормативы вредного воздействия на окружающую природную среду – как указывает В.И.Евтушенко и Е.А. Кравцова, – устанавливаются подзаконными нормативными актами, что является нежелательным и может вести к злоупотреблениям чиновниками своим служебным положением путем изменения нормативов выбросов в пользу заинтересованных лиц, которыми в первую очередь являются крупные производители[18].

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

1.4. Принципы  экологического права

Основные принципы охраны окружающей среды сформулированы в ст. 3 Федерального закона РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[19], которые представляют собой, как известно, основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам. Сформулированные в настоящем Законе нормы-принципы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность охраны окружающей среды, основу ее правового регулирования и осуществления. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в отношениях по охране окружающей среды.

Приоритетным принципом в законе безусловно назван - принцип соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду.

Право на благоприятную окружающую среду - это одно из основных, естественных прав человека, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Оно является «воеобразным ядром права на благоприятную окружающую среду - его необходимой и постоянной, наиболее защищенной законом и наиболее успешно реализуемой частью. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда (ее качество), состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам.

Понятие «благоприятная», применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические и другие потребности человека к сохранению видового разнообразия. Кроме того, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в природоохранном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства[20]. Российская Федерация как государство, осуществляя свои управленческие функции в области использования природных объектов, обязана согласовывать свою позицию с отдельным человеком и не причинять ущерб гражданам своей страны как настоящего, так и будущего поколений. Эта обязанность заложена в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду. Государство должно жестко регулировать и контролировать природопользование, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения природной среды и следить за соблюдением их всеми природопользователями. В свою очередь, за неразработку их, бесконтрольность, нарушение природопользования государство обязано предусмотреть эффективные меры ответственности, а также и меры предупреждения этих нарушений. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается проводимыми государством мерами по мониторингу окружающей среды, планированию мероприятий по ее охране, предотвращению экологически вредной деятельности и мерами по оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных экологических фондов, организацией медицинского обслуживания населения, государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства.

Принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека следует скорее воспринимать в качестве цели, к которой стремится Российское государство и все мировое сообщество, чем реально действующий. Реализация данного принципа будет осуществляться в случае реализации всех закрепленных в комментируемом Законе принципов, поэтому подробно на нем останавливаться не будем.

Следующим принципом охраны окружающей среды закреплен принцип научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Основные пути оптимального соотношения природы и общества заложены в концепции устойчивого развития, предложенной как в международных, так и в российских правовых актах. Государство обязано найти компромисс между естественным правом каждого человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду, поскольку эти права находятся как бы в конфликте: любое природопользование (а тем более - ненадлежащее) всегда нарушает право других, да и самого природопользователя на благоприятную окружающую среду. Концепция устойчивого развития строится на принципе экологизации хозяйственной деятельности, что предполагает возможность сохранения природоресурсного потенциала в целях удовлетворения общественных потребностей. Реализация рассматриваемого принципа возможна посредством, с одной стороны, запрета отдельных видов производства, а с другой - необходимостью внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв).

Критериями наличия научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в планируемой хозяйственной или иной деятельности, исходя из данного принципа, могут служить не только научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Как видно из содержания следующего принципа, необходимыми условиями обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности признаются охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.

Под охраной природных ресурсов понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий, а также на их воспроизводство. Приоритет охраны природных ресурсов основывается на их ограниченности в пространстве, невосполнимости, часто невозможности их восстановления при нерациональном использовании.

Принцип охраны природных ресурсов предусматривает использование природных ресурсов с соблюдением всех установленных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды, неразрывность использования и охраны природных ресурсов. Использование и охрана природных ресурсов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Поэтому важной проблемой является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.

Сущность понятия воспроизводства природных ресурсов можно раскрыть, например, через понятие воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, сформулированное в ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ  «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[21]. Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.