Банковский надзор в системе государственного финансового контроля

«Банковский надзор в системе государственного финансового контроля»

Состояние банковской системы, ее надежность во многом зависят от государственной надзорно-контрольной деятельности. В широком смысле контроль, как социально-правовое явление, проявляется в виде самостоятельных направлений: а) собственно контроль и б) надзор. При этом наблюдение и проверка исполнения принятых решений и правовых норм, с точки зрения юридической науки и практики, несомненно, являются контрольной деятельностью.

В банковской системе России используются несколько различных  направлений государственной и  негосударственной надзорно-контрольной деятельности. Конечно же, основным направлением надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере является государственный банковский надзор и контроль за кредитными организациями.

При выделении банковского  надзора и контроля как самостоятельных  направлений государственной деятельности следует учитывать:

а) особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность);

б) специальный состав надзорно-контрольных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере;

в) строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого надзора и контроля (например, кредитные  организации);

г) наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое  банковским правом;

д) специальные методы и  формы надзорно-контрольной деятельности.

Помимо банковского надзора  и банковского контроля федеральное  законодательство предусматривает  и другие виды государственной надзорно-контрольной деятельности за банковской системой. Например, государство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению Государственной Думы РФ). За Банком России, как государственным контрольным органом, ведется прокурорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Разновидностью государственной  надзорно-контрольной деятельности в банковской системе России являются и собственно банковский надзор за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства, возложенный на Банк России, а также государственный банковский контроль за кредитными организациями, осуществляемый Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством, как последствие за допущенные ими правонарушения.

В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений  подчиненности надзорных органов  с поднадзорными объектами. В  процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки  зрения законности. Действия поднадзорного  лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство  в оперативную, хозяйственную или  иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается. Поэтому, если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Только суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности, или имущественных отношений оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности.

В банковском законодательстве установлен прямой запрет на вмешательство  в оперативную деятельность кредитных  организаций со стороны Банка  России или каких либо иных органов. Кроме того, Банк России и кредитные  организации по общему правилу не вмешиваются в оперативную или  административно-хозяйственную деятельность своих клиентов. Банк России и кредитные  организации не имеют права определять и контролировать направления использования  денежных средств клиентов, устанавливать  другие, не предусмотренные законом  или договором банковского счета, ограничения их права распоряжаться  денежными средствами по своему усмотрению (ст. 55 Федерального закона “О центральном  банке РФ (Банке России)”, п. 3 ст. 845 ГК РФ). Действующим банковским законодательством  запрещается принуждать кредитные  организации к осуществлению  действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойственных им функций, включая контроль за расходованием  фонда заработной платы юридических  лиц — клиентов (ст. 9 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, ст. 57 Федерального закона “О Центральном  банке РФ (Банке России)”). Исключения могут устанавливаться только федеральным  законодательством.

С учетом приведенных выше законодательных ограничений на права Банка России вмешиваться  в оперативную и хозяйственную  деятельность кредитных организаций  закономерно предположение, что  в реальности им реализуются не контрольные, а надзорные полномочия. Данное предположение  основано на следующих обстоятельствах: а) лица, подлежащие банковскому контролю, Банку России не подчинены; б) согласно банковскому законодательству Банк России не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность; в) Банк России вправе оценивать деятельность подконтрольных ему лиц с точки зрения законности, а не целесообразности. Исключения из приведенных выше правил возможны лишь в случаях определенных банковским законодательством, как санкции  за допущенные кредитной организацией банковские правонарушения. Банк России может вмешиваться в оперативную  деятельность кредитных организаций  при назначении временной администрации  по управлению кредитной организацией (на срок до 6 месяцев) либо при назначении в кредитную организацию уполномоченного  представителя Банка России (ст. 55, 75 и 76.1 Федерального закона “О Центральном  банке РФ (Банке России)”, ст. 55 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”). Подобного рода случаи прямого вмешательства  в оперативную деятельность кредитных  организаций закреплены в законодательстве. Как правило, они обусловлены: 1) результатами банковского надзора; 2) применением  санкции за банковское правонарушение (нарушение банковского законодательства или неисполнении предписаний Банка  России); 3) реальной угрозой интересам  кредиторов (вкладчиков). Следовательно, полномочия Банка России по назначению временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной  деятельностью, сколько реализацией  юридической ответственности кредитной  организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.Таким образом, о реализации государственного банковского контроля применительно к кредитным организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом юридическом  смысле слова, за соблюдением кредитными организациями норм банковского  законодательства осуществляется государственный  банковский надзор (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Такая трактовка  в полной мере соответствует названию и содержанию главы 10 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, установившей нормы  о банковском надзоре, исключающем  вмешательство в оперативную  деятельность кредитных организаций. Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений  о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Например, из ст. 19 Федерального закона “ О банках и банковской деятельности”  следует, что меры ответственности, предусмотренные в ст. 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, применяются  только в порядке надзора. Возможность  применения Банком России каких-либо мер  юридической ответственности к  кредитным организациям в порядке  контроля банковским законодательством  вообще не предусматривается. В качестве способа обеспечения законности банковской деятельности кредитных  организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает  только банковский надзор. Поэтому  наиболее точно особенности государственной  деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций  с валютными ценностями могли  бы быть выражены термином банковский валютный надзор. То же самое касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, который  в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным  направлением банковского контроля.

Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими  банковских правил работы с валютными  ценностями, а также государственный  надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного  контроля.

Основными видами банковского  надзора являются:

а) надзор за соблюдением  государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в т.ч. обязательных нормативов. В нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзором;

б) надзор за законностью  осуществления кредитными организациями  банковских операций, включая операции с валютными ценностями;

в) надзор за соблюдением  иных норм банковского законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по вопросам банковской деятельности (соблюдение антимонопольных правил, правил защищающих права потребителей банковских услуг, требований к обеспечению  банковской безопасности, требований к банковской инфраструктуре и т.п.).

В общем виде объекты  банковского надзора закреплены в банковском законодательстве, - это кредитные организации (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Однако помимо самих кредитных организаций к объектам банковского надзора относятся филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского  надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок.

Основным методом банковского  надзора является невмешательство  в оперативную деятельность кредитных  организаций и оценка их деятельности только с точки зрения законности.

Первоочередными задачами банковского  надзора, осуществляемого Банком России, является обеспечение законности организации  и деятельности кредитных организаций, обеспечение надежности и устойчивости банковской системы в целом и  каждой кредитной организации в  отдельности, поддержание их стабильности и ликвидности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского  надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих  лиц по отношению к поднадзорному  объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора  именно Банком России. В этой связи  вызывает сомнение законность положений  ст. 74 Федерального закона “О Центральном  банке РФ (Банке России)”, позволяющих  Банку России поручать проведение надзорных  проверок коммерческим организациям (аудиторским  фирмам). Между тем, банковский надзор – это государственная функция, возложенная на Банк России непосредственно. Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия федеральных  государственных органов коммерческим организациям. С учетом упомянутых противоречий необходимо кратко рассмотреть  некоторые аспекты соотношения  банковского надзора и банковского  аудита.

Действующий Федеральный  закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” (ст. 74) по сути, признает разновидностями банковского надзора  проверку, проводимую Банком России, и  аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Между  тем, это не так. Главное отличие  состоит в том, что в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается  лишь с точки зрения законности, в то время как банковский аудит  предполагает оценку деятельности кредитных  организаций и с точки зрения целесообразности.

Кроме того, банковский аудит, как форма негосударственного контроля, направлен на обеспечение гражданско-правовых интересов конкретных собственников (учредителей), самих юридических  лиц, их кредиторов и лиц, пользующихся их услугами. Именно для этого юридическими лицами привлекаются аудиторские фирмы. В основе взаимоотношений аудиторских  фирм и лиц, которых они проверяют  лежат гражданские правоотношения. Не случайно аудит - платная форма  контроля, а аудиторские фирмы - коммерческие организации. Причем потребность в  услугах аудиторских фирм возрастает при возникновении противоречий между собственниками организации, ее менеджерами или кредиторами. В отличие же от аудита банковский надзор, осуществляемый Банком России, направлен на обеспечение интересов  всего общества, государства, всех кредиторов и вкладчиков, т.е. банковский надзор имеет публично-правовой характер. Такие полномочия Банк России обязан осуществлять самостоятельно и безвозмездно, а не поручать проведение проверки кредитных организаций в порядке  банковского надзора коммерческим структурам.

Предмет банковского  надзора и краткая характеристика его основных направлений. Предметом банковского надзора является осуществляемая кредитными организациями банковская деятельность, в ходе которой должны соблюдаться банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России. Из содержания ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” следует, что предмет банковского надзора не ограничен только обязательными нормативами. Предметом банковского надзора охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков. Вместе с тем, в упомянутой статье ничего не говорится о нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, решениях Конституционного Суда РФ, если в них содержатся обязательные для кредитных организаций правила банковской деятельности либо признаются, противоречащими Конституции РФ отдельные нормы банковского законодательства. Очевидно, упомянутые правовые акты, если они регулируют организационно-правовые или функциональные аспекты банковской деятельности, также следует отнести к предмету банковского надзора.

Одним из важнейших направлений  государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской системе РФ является банковский надзор за соблюдением экономических стандартов, обеспечивающих устойчивость банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора именуется пруденциальным (от англ. prudent – благоразумный) банковским надзором. Действующему банковскому законодательству России термин пруденциальный надзор не известен. В федеральном законодательстве содержание и особенности пруденциального банковского надзора не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории как “пруденциальный надзор”, “пруденциальные нормы деятельности”. Для осуществления пруденциального надзора в центральном аппарате Банка России создан специальный Департамент пруденциального надзора.