Бюджетная политика ЕС

Принцип ежегодности: для  того чтобы обеспечить необходимый  контроль за поступлением и использованием финансовых ресурсов, бюджет разрабатывается  на один финансовый год, который совпадает  с календарным годом. С другой стороны, в рамках единого бюджета  осуществляется финансирование долговременных программ, рассчитанных на несколько  лет, и в этом случае применяется  понятие дифференцированных ассигнований, которые распадаются на обязательственные  ассигнования (общие затраты в  текущем финансовом году по обязательствам, вытекающих из программ, рассчитанных более чем на один финансовый год) и платежные ассигнования (расходы  на проведение многолетних программ, вытекающие из обязательств текущего и/или предыдущих финансовых лет). В  отличие от дифференцированных ассигнований недифференцированные ассигнования составляют объем средств, направляемых на проведение операций, которые должны быть полностью  завершены в текущем финансовом году. С 1991 г. было принято решение  о том, что все ассигнования, за исключением сельскохозяйственных и административных, являются дифференцированными. Разница между обязательственными ассигнованиями и платежными ассигнованиями называется невыполненными обязательствами  Сообщества, представляющими собой  отставание между принятием обязательств и осуществлением платежей по этим обязательствам. Исключения из этого  принципа могут быть сделаны посредством  применения системы переноса средств. В случае с дифференцированными  ассигнованиями, если по каким-то обязательствам средства не были выделены и использованы в течение финансового года, то эти обязательства обычно отменяются. Перенос этих обязательств на следующий  год возможен только в исключительной ситуации. Что касается недифференцированных ассигнований, то платежи, так и не выполненные по обязательствам, принятым в течение финансового года, могут  быть автоматически перенесены на следующий  финансовый год. Понятие «ассигнования  по обязательствам» означает сумму  обязательственных ассигнований и  недифференцированных ассигнований, а  «ассигнования по платежам» состоят  из платежных ассигнований и недифференцированных ассигнований.

Принцип равновесия: при  составлении бюджета планируемые  доходы и расходы каждого бюджетного года должны быть сбалансированы. Финансовый регламент запрещает осуществлять заимствования для покрытия бюджетного дефицита. Если в конце финансового  года фиксируется превышение доходов  над расходами, то положительное  сальдо переносится на следующий  год. Если наблюдается дефицит бюджета, то его величина переносится на счет расходов ЕС в будущем году. На сегодняшний  день нормальной является ситуация, когда  доходы бюджета больше, чем его  расходы.

Принцип спецификации: согласно этому принципу все расходы сообщества распределяются по конкретным разделам. Принцип спецификации определяет горизонтальную структуру построения бюджета (распределение  расходов по шести разделам, по числу  институтов Сообщества) и вертикальную структуру бюджета. Бюджетная номенклатура позволяет группировать расходы  по разделам, подразделам, статьям.

Принцип единой валюты: до введения евро в безналичный оборот, бюджет составлялся в ЭКЮ (европейской  расчетной единице), а с 1 января 1999 г. бюджет ЕС рассчитывается в евро. До того, как единая валюта была введена  в наличный оборот в 2002 г., значительный объем расходов производился в национальных валютах. Для пересчета использовались фиксированные и безотзывные  валютные курсы национальных валют. 

Эволюция бюджетной политики

Парижский  договор  от  18  апреля  1951  г.,  учредивший  Европейское объединение угля и стали, и Римский договор от 25 марта  1957  г.,  согласно которому были образованы Европейское  Экономическое  Сообщество  и  Евратом,   установили принципы действия бюджетных механизмов, которые  практически  без   изменений просуществовали до 1970 г. Первоначально у каждого из  европейских   сообществ   был    отдельный    бюджет,    из    которого    финансировались   административные  и  операционные   расходы.   Появление   единого   бюджета    Сообщества связано с подписанием в 1965 г. Договора о слиянии,  по  которому    была  создана  единая  Комиссия  (вместо  высших  руководящих  органов  трех   сообществ) и единый Совет. По  этому  договору  в  единый  бюджет  ЕЭС  были   включены административные  бюджеты  ЕОУС  и  Евратома.  К  1970  г.  Процесс   объединения бюджетных инструментов был  завершен.  Согласно  Люксембургскому    договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были  включены  расходы Евратома на НИОКР и  инвестиционные  программы.  Таким  образом,  на   сегодняшний день существуют два бюджетных инструмента: единый  бюджет  ЕС  и   бюджет ЕОУС. Договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., поэтому  было    принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС  перейдут  к  Европейскому   Союзу, интересы которого будет  представлять  Комиссия.  При  этом  ежегодно    весь чистый доход, полученный от  управления  оставшимися  средствами  ЕОУС,    через единый бюджет ЕС будет направляться для финансирования исследований  и  разработок в угольной и металлургической отраслях.

      В  1958 г. единый бюджет ЕЭС составлял  всего 5,9 млн.  евро,  при   этом объем бюджетных средств ЕОУС был почти в семь раз больше  –  44  млн.  евро.

Деятельность  ЕЭС  и  его  институтов  до  1970   г.   финансировалась исключительно за счет взносов, которые государства-участники производили  из   своих национальных бюджетов.  Размер  взноса  был  пропорционален  удельному   весу страны в общем объеме ВНП Сообщества.

Значительное  увеличение   полномочий Парламента было зафиксировано  в  Люксембургском  договоре  от  22  апреля  1970  г.  Парламент  получил  право  изменять   структуру   расходов   Сообщества, не меняя  при этом их общую сумму, а  Совет  мог  отвергнуть  эти   поправки большинством  голосов.  С  1975  г.  права  Парламента  значительно   изменились: полномочия Парламента по  внесению  поправок  в  проект  бюджета   возросли и теперь зависят  от того, являются ли расходы  «обязательными»  или  «необязательными».  Кроме  того,  право   объявить   о   том,   что   бюджет   окончательно принят, перешло к председателю Парламента.

21 апреля 1970 г. было  принято важнейшее решение   о  создании  системы   собственных  ресурсов, которое выделило ЕЭС  из ряда  остальных  международных    организаций,  деятельность  которых   зависит  от  отчислений   стран-членов.

Развитие интеграции требовало все больших финансовых  средств,  однако   доходы бюджета  были ограничены «потолком» отчислений от НДС,  а  поступления   от таможенных пошлин и  компенсационных  сборов  росли  слишком  медленно  и   зависели от многих неустойчивых факторов (колебания цен  на  мировом  рынке,  масштабов  и  структуры  импорта  из  третьих  стран   и   т.д.).   Ситуация   осложнилась, когда в 1986 г. в Сообщество вступили Испания  и  Португалия  – две  относительно бедные европейские  страны.   По  подсчетам  Комиссии,  для  обеспечения интеграции этих стран  в  европейскую  экономику  в  первые  годы   требовалось  примерно 7-8 % средств единого бюджета  Сообщества.

      Вопрос  о нехватке средств для финансирования  интеграционных  процессов   впервые  возник в 1982  г.,  при  составлении   проекта  бюджета  на  1983  г.

Расходы Сообщества  практически  совпали  с  суммой  доходов,  которая  была   рассчитана по максимальной ставке отчислений от НДС (1 %).  Перед  Комиссией    была  поставлена  задача  изыскать  дополнительные  финансовые  ресурсы  для    обеспечения дальнейшего  развития Сообщества.  В  1984  г.  впервые  возникла   проблема бюджетного дефицита – по предварительным прогнозам  он  должен  был    составить 2,3 млрд. евро.  Причиной  дефицита  стали  возросшие  расходы  на    проведение   единой   сельскохозяйственной    политики    и    недополучение  прогнозировавшегося объема пошлин, взимаемых с импорта  сельскохозяйственной   продукции. 

Было принято  решение о  внесении  государствами  ЕЭС  дополнительных взносов в бюджет  в  размере  1,3  млрд.  евро  и  об  увеличении  «потолка» отчислений от НДС с 1 % до 1,4 %. Благодаря этим мерам, а  также  тому,  что   существовала возможность отложить ряд выплат и несколько  сократить  расходы   по  отдельным  бюджетным  статьям,  бюджетного  дефицита  удалось  избежать.  Однако проблема нехватки средств для финансирования  дальнейшего  расширения   деятельности Сообщества осталась. Перед  Комиссией  была  поставлена  задача   изыскать новые источники поступлений в бюджет и  разработать  более  жесткие   меры поддержания финансовой дисциплины.

К концу 1980-х гг. стало очевидно, что ресурсы,  которыми  располагало

Сообщество в  тот период, были значительно меньше, чем  необходимые  расходы.

Кроме того, политическое и институциональное равновесие в  финансовой  сфере   постепенно  нарушалось,  что  значительно  затрудняло  ежегодную   процедуру   принятия бюджета и привело к  нескольким  бюджетным  кризисам.  Присоединение    Испании и  Португалии в 1986 г.,  а  также  подписание  Единого  европейского   акта, вступившего  в  силу  с  1  июля  1987  г.,  открыли  перспективу  для   проведения полной и основательной  реформы  финансовой  системы  Сообщества.

Главная задача  реформы  заключалась  в  том,  чтобы  обеспечить  Сообщество    достаточным количеством  финансовых  ресурсов  для  осуществления  программы    «социального  и  экономического  сплочения»  на  общеевропейском  уровне   и   одновременно  не  допустить  того,  чтобы  новые   дополнительные   средства    полностью были  направлены  на  финансирование  единой  сельскохозяйственной   политики.

      В  феврале 1987 г. Комиссия представила   на  рассмотрение  Совета  свои предложения  по  реформированию  финансовой  системы   Сообщества,   которые    получили название «Пакет Делора-I», по  имени  Жака  Делора,  возглавлявшего    Комиссию в тот период. Задачей реформы было изыскать  средства,  необходимые   для реализации положений Единого европейского  акта. 

Реформа 1988 г. также  положила  конец  проблеме  нехватки  финансовых   средств.

 Финансовый режим,  одобренный в 1988 г. истекал   к  концу  1992  г.,  а

Сообщество нуждалось  в дополнительных средствах для  выполнения новых  задач,   поставленных  в   договоре   о   Европейском   союзе.   Договор   официально    провозгласил цель создать  в  рамках  Сообщества  Экономический  и  валютный   союз,   который   предполагал   проведение    государствами-членами    общей   экономической и валютной политики и введение единой валюты.  В  начале  1992   г. Комиссия предложила новый  проект среднесрочной  финансовой  программы  на    1993-1999 гг., который  получил название «Пакет Делора-II». Новая  финансовая   перспектива  была  нацелена  на  выполнение  целей   договора   о   создании    Европейского Союза. В декабре 1992 г. на сессии  в  Эдинбурге  Совет  принял   предложения Комиссии. Приоритет был отдан расходам на  структурные  операции   Евросоюза в наиболее отстающих  регионах. Согласно Эдинбургскому  соглашению,   необходимо  было  увеличить  объем  финансовых  ресурсов,  направляемых   на    финансирование  внутренних  политик  Сообщества,  расширить   финансирование    Структурных фондов, а также  принять  ряд  мер,  направленных  на  повышение   конкурентоспособности  европейской промышленности.

На трехстороннем  заседании  9  ноября  1994  г.  Парламент,  Совет  и Комиссия достигли согласия по  изменению  финансовой  перспективы  1993-1999   гг., которые были сделаны  в  связи  со  вступлением  Австрии,  Финляндии  и    Швеции в ЕС. Новые финансовые  рамки  Сообщества  были  одобрены  Советом  5   декабря 1994 г., а Парламентом – 13 декабря 1994 г. Это позволило не  только    сохранить Межинституциональное соглашение, но и вовремя  принять  бюджет  на   1995 г., который действовал в отношении всех  15  членов  Союза.  Для  того,   чтобы успешно противостоять вызовам  расширения,  было  принято  решение  об     увеличении  максимального  объема  расходов  двум   категориям.   Так   были    увеличены расходы на проведение ЕСХП (категория №1) и  структурные  операции   (категория №5).  Для  Структурных  фондов  было  создано  новое  направление   деятельности – «регионы с плотностью населения менее  8  человек  на  1  кв.  км», которые включают север Финляндии и Швеции.  Кроме  того,  в  финансовую  перспективу была внесена  новая  категория  расходов,  из  которой  Австрия,  Финляндия и Швеция должны были получать компенсации в период  1995-1998  гг.   по линии сельскохозяйственной помощи. Компенсации  выплачивались,  поскольку   эти страны не получили в 1995 г. из бюджета прямой помощи по программе  ЕСХП   и  были  вынуждены  из  своих  национальных  бюджетов  оказывать   поддержку    аграрному сектору с  тем,  чтобы  цены  на сельскохозяйственные  товары  на    национальных рынках были приведены в соответствие с ценами в ЕС.

      Также  в финансовой перспективе   были  увеличены  расходы   по  статьям, которые не имели прямого отношения к расширению ЕС. На проведение  программы     по достижению  мира  в  Северной  Ирландии  бюджет  Структурных  фондов  был     увеличен  на  200  млн.  евро  в  течение  1995-1997  гг.  Для  модернизации    текстильной промышленности Португалии в 1994  г.  было  принято  решение  об   увеличении на 400 млн. евро расходов по категории «Внутренняя политика».

      В   июле  1997  г.  Комиссия  опубликовала  документ  «Программа  2000: движение  к  более  сильному  и  широкому  Союзу»,  в  которой   содержались    предложения  по  реформированию  ЕСХП,  новой  политике   экономического   и    социального  сплочения,  организации  программ  помощи  странам,  которые  в    недалеком будущем присоединятся  к  ЕС.  Также  рассматривались  последствия    дальнейшего   расширения   ЕС   и   система   финансирования    деятельности    группировки. В марте 1998 г. Комиссия представила на рассмотрение  Совета  и   Парламента  финансовую  перспективу  на  2000-2006  гг.  и   проект   нового   Межинституционального   соглашения. Основные  компоненты  Программы-2000  были    одобрены на заседании Европейского Совета в Берлине 24-25 марта 1999  г.,  а   6 мая 1999  г.  Парламент  одобрил  новое  Межинституциональное  соглашение,    которое включало в себя финансовую перспективу  на  2000-2006  гг.  В      новой    финансовой перспективе  были  сохранены  принципы  предыдущих  программ.  29    сентября 2000г. Совет одобрил новое решение по системе собственных  ресурсов    ЕС, согласно которому был увеличен объем средств, остающихся в  распоряжении    государств-членов  после  взимания  таможенных  пошлин   и   компенсационных    сборов. С 2001 г. страны оставляют себе 25 % доходов от пошлин и сборов  для   покрытия  расходов  по  их  взиманию.  Была  снижена   максимальная   ставка  отчислений с НДС – в 2000 г. она составляла 1% , в 2002-2003 гг.  она  будет снижена до 0,75 %, а с 2004 г. ставка будет составлять 0,5 %. Кроме того,  с 2000 г. в отношении всех стран ЕС действует правило, по  которому  налоговая    база  НДС,  с которой взимаются отчисления  в единый  бюджет,  не  может    превышать 50  %  от  ВНП страны.  Ранее это правило действовало лишь  в   отношении стран, чей ВНП в 1991 г. составлял менее 90  %  среднего  ВНП по   Сообществу.  Максимальный  объем собственных ресурсов  был установлен  на  уровне 1,27 % от ВНП Сообщества.