Организация Госзакупок

Регулирование продовольственного рынка: Россия и Европа

Россия, как и другие страны постсоветского пространства, во многом отличается от европейских государств, в том  числе в принятии документов, регулирующих деятельность производителей пищевых  продуктов. Причем разница не только в характере документов, но и в самом подходе к их составлению.

Каковы  мировые тенденции регулирования  продовольственного рынка и стоит ли России принимать зарубежный опыт? Об этом расскажут наши эксперты – директор Украинской лиги производителей пищевых продуктов Геннадий Кузнецов и директор Национального института технического регулирования Дмитрий Петров. 

Геннадий  Кузнецов, директор Украинской лиги производителей пищевых продуктов 

СФС и  ТБТ

На международном  уровне основными соглашениями, которые определяют правила регулирования государствами безопасности пищевых продуктов и информирования об их свойствах потребителей, являются соглашения ТБТ и СФС Всемирной торговой организации (ВТО).

СФС –  соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм – определяет условия применения мер санитарного и фитосанитарного контролей. Данные нормы введены для обеспечения безопасности продуктов питания и устанавливаются, прежде всего, тремя международными организациями: Codex Alimentarius – для пищевых продуктов, Международной конвенцией по защите растений – для растений, Международным эпизоотическим бюро – для продуктов животного происхождения. Инструменты СФС могут быть самые разные, но, как правило, это законодательные акты.

ТБТ –  соглашение по техническим барьерам в торговле – определяет условия применения добровольных стандартов, обязательных к исполнению технических регламентов, процедур сертификации.

Таким образом, инструменты СФС и ТБТ  отличаются. Разными являются и предметы регулирования. Соглашение СФС призвано регулировать только вопросы безопасности продуктов питания, здоровья растений и животных, которые используются в качестве сырья для их производства.

В СФС  такое название законодательного акта, как «технический регламент», не используется.

ТБТ,  в основном, применяется для регулирования технической продукции. Что касается продовольствия, то ТБТ используют только для регулирования вопросов информирования потребителей о свойствах продуктов питания, в том числе – маркировки, а также безопасности упаковки.

По сравнению  с ТБТ, которое позволяет регулировать разными способами широкий спектр товаров, СФС имеет очень жесткие  правила по научному обоснованию  требований к безопасности пищевых  продуктов.

Показательным в применении положений СФС и ТБТ является Евросоюз, в котором отличие государственного  регулирования продовольственного рынка от технического  прослеживается совершенно четко.

Установление  норм и правил для продуктов питания  осуществляется обычно на основе научных  доказательств. Для непищевой продукции нормы и правила могут быть определены с учетом разнообразных целей и задач государственной политики. Они могут быть как глобальными – достижение приемлемого уровня национальной безопасности, так и «техническими» – электромагнитная совместимость.

Как правило, требования к пищевым продуктам  устанавливаются в горизонтальных законодательных актах. Требования к непищевым товарам обозначаются в формате технических регламентов, но как механизм выполнения обязательных требований этих регламентов используются добровольные стандарты.

Самыми  распространенными видами законодательных  актов в ЕС являются директивы  и регламенты. Причем если директива  обозначает только основные цели, которые  должно достичь государство –  член ЕС, то регламент является документом прямого действия, определяющим все цели и механизмы их реализации и не требующим принятия дополнительных актов. Практически все акты, регулирующие техническую продукцию, имеют формат директивы. А что касается пищевой продукции, то тут ситуация прямо противоположна – наметилась четкая тенденция к переходу от директив к регламентам.

В ЕС для  пищевой продукции в рамках государственного регулирования не применяются процедуры  подтверждения соответствия, и в  том числе сертификация и декларирование соответствия. Так же не применяются процедуры идентификации, которые предусмотрены в некоторых странах СНГ и очень похожи по своей сути на сертификацию.

Системы государственного контроля для технической  и продовольственной продукции  в ЕС так же полностью разделены. Причем если контроль технической продукции почти полностью сфокусирован  на рынке, то контроль пищевых продуктов осуществляется на всех этапах их «жизненного цикла» с особым вниманием на стадию производства.  

Совершенствуя механизмы

Государственное регулирование пищевой продукции в развитых странах мира перешло из разряда технической  задачи в ранг управленческой. Если раньше считалось, что для защиты здоровья потребителя достаточно установить критерии безопасности, а потом их проверить, то сейчас многим государствам стало понятно, что проблема намного сложнее и решать ее надо как управленческую. Необходимо четко устанавливать процедуры, по которым государство определяет те или иные критерии безопасности. Получается, что государственное регулирование переходит в разряд установления процедур и контролирования их выполнения. При этом уже в государственных организациях начинают активно внедрять системы управления качеством, основой которых является стандарт ISO 9000.

В странах  СНГ принимается очень большое количество технических регламентов на отдельные виды продукции: молоко, мясо, рыбу и т. д. Евросоюз, напротив, отказался от этой практики, считая ее тупиковой. Документы, принимаемые европейскими государствами для регулирования безопасности пищевой продукции, становятся горизонтальными: все меньшее количество актов регулирует отдельные виды продукции.

Как правило, в каждом техническом регламенте, действующем на территории стран  СНГ, есть гигиенические требования к пищевым продуктам и процессам. Евросоюз отрегулировал все требования к безопасности огромного спектра пищевых продуктов двумя регламентами. Первый – регламент №852, принятый в 2004 году, описывает общие требования по гигиене продуктов питания, второй – №854 того же года – устанавливает дополнительные требования к продуктам животного происхождения. В ЕС горизонтальные документы определяют достаточно подробно требования к целому классу аспектов безопасности, в частности загрязнителей или опасных микроорганизмов. Один из примеров – регламент 2005 года №2073 «О микробиологических критериях для пищевых продуктов», в котором обозначены практически все возможные требования по микробиологии для пищевых продуктов.  

Как устанавливать требования к пищевой продукции

Государства бывшего советского пространства в принятии нормативных документов значительно отстают от ЕС и часто повторяют его ошибки. Например, в 2008 году  был подготовлен проект украинского Технического регламента для молока и молочной продукции, который был гармонизирован с директивой ЕС от 1992 года на данный продукт. При этом ко времени создания проекта технического регламента прошло уже несколько лет с тех пор, как эту директиву ЕС отменил.

В СНГ  до сих пор действует значительное количество санитарных норм и правил, а также стандартов, которые еще остались со времен СССР, причем многие из них обязательные. В Евросоюзе, напротив, за редким исключением, стандарты добровольные. В тех случаях, когда стандарт является обязательным, об этом указывается в законодательных актах. Например, в регламенте Европейского Союза №882 от 2004 года, который регулирует вопросы контроля пищевой продукции, сказано, что результаты для целей официального контроля имеет право выдавать только лаборатория, аккредитованная в соответствии со стандартом ЕС, являющимся аналогом международного документа ISO 17025.

Стандартный техрегламент, применяемый для пищевой  продукции в странах СНГ, как  правило, несет в себе определения  для  около 100 типов продуктов, на которые распространяется действие документа. ЕС не дает определение каждому виду и даже подвиду пищевых продуктов, так как при сегодняшнем разнообразии это просто нереально. В ЕС, с населением около 450 млн человек, регистрируется приблизительно около 10 новых продуктов ежегодно, все остальные  просто выпускаются на рынок. Такой подход является обоснованным в силу того, что новые для рынка продукты не являются новыми, с точки зрения влияния этих продуктов на здоровье потребителей. Ведь для того чтобы разработать совершенно новый в этом понимании продукт, например, ГМО, необходимы колоссальные затраты средств и времени, что могут себе позволить только несколько десятков компаний во всем мире.

Основным  документом, устанавливающим практически  все требования к информации (в  том числе – к маркировке), которая должна быть донесена потребителю о свойствах пищевых продуктов, является директива №13 от 2000 года. Правда, вскоре этот документ заменят. Возможно, новый регламент ЕС,  регулирующий вопросы информирования потребителей о свойствах пищевых продуктов,  будет принят уже в этом году.  
 

Госконтроль по правилам и без

В разных  нормативно-правовых актах стран СНГ прописываются отдельные процедуры госконтроля. В Евросоюзе все вопросы государственного контроля регулируются регламентами №882 от 2004 года, общим для всех продуктов питания, и №854 от 2004 года, который регулирует специфику контроля продукции животного происхождения. Что касается ответственности, то в Европейском союзе законодательство не гармонизировано – каждая страна устанавливает свои правила.

В странах  СНГ, как правило, очень большое количество контролирующих органов, которые не только не координируют свои действия, но часто даже конкурируют друг с другом, пытаясь захватить «власть» на рынке: каждый хочет иметь больше полномочий. Если же обратиться к практике ЕС, то такие кризисы, как, например, с коровьим бешенством, заставили их пересмотреть всю политику в области установления механизмов контроля. И сейчас уже в Евросоюзе идет речь  не только о координации надзорных органов, а об их интеграции и создании единой контролирующей организации. 

В регламенте ЕС №882 от 2004 года о контроле пищевой  продукции порядка 60% всех требований посвящено именно контролирующим, а  не контролируемым организациям. Причем большая их часть – это процедурные  моменты. Безусловно, из разряда установления норм и правил переходить в разряд установления процедур крайне сложно – это требует изменения ментальности людей. Те, кто столкнулся с внедрением систем управления качеством на предприятиях, понимают, как это непросто сделать даже в рамках отдельной компании – не то, что в масштабах страны. 

Опыт  Украины

Когда Украина вступала в ВТО, многие СМИ  пророчили ей завал некачественными  продуктами питания, однако этого не случилось.

В процессе подготовки вступления в ВТО в  стране велась разработка порядка дюжины техрегламентов на пищевую продукцию, из которых сегодня принят только один – относительно требований к маркировке пищевых продуктов. Такая ситуация неслучайна. Разработчики проектов технических  регламентов пытались совместить в этих документах разные принципы, применяемые для пищевых продуктов и для технической продукции. Успех же в принятии регламента на маркировку пищевых продуктов обусловлен тем, что, как раз, принципы технического регулирования были «забыты» в этом документе и за основу была взята директива ЕС №13 от 2000 года.

По опыту  Украины мы видим, что игнорирование  подходов, которые используются в  ЕС или ВТО, приводит к уменьшению степени защиты потребителя и  созданию дополнительных проблем для  пищевой промышленности.

Все большее  количество представителей украинских властей осознают, что инструменты регулирования рынка пищевых продуктов и  рынка технической продукции различаются. Фактом, доказывающим это, является принятие в декабре прошлого года двух законов «О безопасности непищевой продукции» и «О государственном рыночном контроле непищевой продукции». 

Дмитрий Петров, директор Национального  института технического регулирования 

Чем больше страна, тем  труднее договориться?

В странах  Европы главным условием принятия документов является доступность к проектам этих документов всех заинтересованных лиц, чтобы они имели возможность влиять на устанавливаемые нормативы и правила. Также важна прозрачность процедур разработки и принятия этих актов – в этих случаях исключается возможность подковерных действий при принятии документов.

В Евросоюзе  нет как такового деления по названию документов в зависимости от того, устанавливает он технические или  санитарно-гигиенические требования.

Безусловно, есть регулирующие регламенты, которые  имеют прямое действие, и они могут быть в сферах как технического, так и не технического регулирования.

В ЕС, действительно, идет тенденция ухода от вертикального  регулирования к горизонтальному, но если говорить о России, то необходимо учитывать специфику, например, масштабы страны. Чем больше народонаселение, тем чаще происходит столкновение интересов, которое усложняет согласование проектов нормативных актов.

Когда мы принимали молочный регламент, мы столкнулись с тем, что, например, по показателю бактериологической обсемененности невозможно установить такие высокие нормы, как в Европе, так как это потребует серьезных капиталовложений. А если в одном регламенте устанавливать единые нормы для молока, мяса, напитков, пищевых ингредиентов – участники рынка очень долго будут договариваться, что и подтверждается на практике. Регламенты на отдельные виды продукции в нашем государстве разрабатывались и принимались по несколько лет, а технический регламент «О безопасности пищевой продукции» находится в разработке уже более 5 лет, но пока не принят.

Однако  после долгого процесса дискуссий  мы выработали оптимальные пути решения. Необходимо параллельно разрабатывать  и горизонтальные и вертикальные технические регламенты. Во-первых, всю специфику отрасли в горизонтальное регулирование все равно включить не удастся. Кроме того, в ходе разработки вертикальных технических регламентов представители отрасли и власти могут договориться между собой, что упростит принятие горизонтальных документов. При этом, если вертикальный регламент будет принят раньше горизонтальных, никакой трагедии из этого делать не надо – по мере вступления в действие горизонтальных регламентов соответствующие положения вертикальных будут утрачивать силу.