Приватизация в России

Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года N 66 были утверждены Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации, в которых был установлен порядок оценки имущества приватизируемых государственных и муниципальных предприятий при определении начальной цены предприятия, величины уставного капитала акционерного общества. В соответствии с этими указаниями определение стоимости основных средств приватизируемого предприятия осуществлялось по остаточной стоимости, рассчитанной путем уменьшения величины их первоначальной (балансовой) стоимости на величину износа, исчисленного по данным бухгалтерского учета на момент оценки исходя из норм амортизации основных средств. При этом для определения начальной цены предприятия при его продаже по конкурсу на аукционе из стоимости имущества предприятия исключались:

- средства остатков фондов  экономического стимулирования  и прибыли, направленные на создание  приватизационного фонда предприятия;

- кредиты и заемные  средства - краткосрочные, среднесрочные  и долгосрочные кредиты, ссуды, не  погашенные в срок;

- краткосрочные и долгосрочные  заемные средства;

- расчеты с кредиторами  и прочие пассивы баланса в  части заемных и временно привлеченных  средств.

Таким образом, федеральное имущество подлежало продаже по чрезвычайно льготной стоимости, определяемой в порядке, схожем с применяемым в настоящее время расчетом балансовой стоимости чистых активов, при этом уменьшенной на объем приватизационных фондов.

С точки зрения экономиста, определение цены продаваемого имущества предприятий на основе балансовой стоимости чистых активов неоправданно, так как, во-первых, при этом оценка объектов недвижимости смешивается с текущими результатами финансово-хозяйственной деятельности предприятий, во-вторых, предусматривается априори приватизация части государственного имущества в пользу кредиторов и заемщиков, закладывая тем самым в приватизационные механизмы возможность осуществлять приватизацию методом скрытого банкротства предприятий в связи с неуплаченными на определенный момент времени долгами. Тема банкротства и масштабов либерализации банкротства государственных предприятий в Российской Федерации заслуживает отдельного рассмотрения. Но нельзя недооценивать роль и значение банкротства как механизма приватизации российских государственных предприятий.

Для определения величины уставного капитала акционерного общества из стоимости имущества предприятия, рассчитанного в указанном выше порядке, дополнительно подлежали исключению статьи пассива баланса в части резерва предстоящих расходов и платежей, собственных источников финансирования капитальных вложений и доходов будущих периодов. Следовательно, изначально при акционировании государственных предприятий закладывалось значительное занижение капитализации создаваемых акционерных обществ, что в дальнейшем не могло не сказаться на уровне цены пакетов акций российских компаний, в том числе крупных, при их продаже5.

Следует отметить, что практика оценки стоимости государственного имущества на основе балансовой стоимости оказалась чрезвычайно живучей. Так, до настоящего времени действует статья 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»6, в соответствии с которой размер уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого посредством преобразования унитарного предприятия, равен балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, определенной как сумма стоимости чистых активов унитарного предприятия, исчисленных по данным промежуточного бухгалтерского баланса (подготавливаемого с учетом результатов проведения инвентаризации имущества указанного предприятия на дату составления акта инвентаризации), и стоимости земельных участков за вычетом балансовой стоимости объектов, не подлежащих приватизации, в составе имущественного комплекса унитарного предприятия.

Впоследствии многократное (порой на порядки) занижение капитализации предприятий в процессе их акционирования при определении объема эмиссии акций на основе балансовой стоимости чистых активов невозможно компенсировать при продаже пакетов акций образованных акционерных обществ. Отсутствие нормально функционирующего фондового рынка в Российской Федерации, а также отсутствие котировок акций абсолютного большинства российских компаний в условиях низкого уровня инвестиций в экономику не оставляют шансов для компенсирующего повышения капитализации и гарантируют крайне заниженную оценку стоимости российских активов.

Сейчас трудно предположить, каким образом происходила бы трансформация отношений собственности в российской экономике, если бы были реализованы акты Верховного Совета Российской Федерации. В соответствии с Программой приватизации от 11 июня 1992 года законодательные и представительные органы власти Российской Федерации должны были законодательно и нормативно регулировать процесс приватизации и осуществлять контроль как за планированием, так и за реализацией планов приватизации государственной собственности.

Высший представительный законодательный орган страны был отстранен от власти в ходе государственного кризиса 1993 года. Это не только сослужило плохую службу приватизации государственной собственности, которая стала развиваться по законам нерегулируемого рынка, но и чрезвычайно ослабило принципы парламентаризма в Российской Федерации. В России окончательно и бесповоротно установился приоритет исполнительной власти. Законодательная власть в реальной политике заняла подчиненное положение по отношению к исполнительной власти, а затем и к олигархическим группам, сконцентрировавшим по итогам приватизации в своих руках значительную собственность и производственные активы страны. Такое соотношение властей сохраняется в Российской Федерации до настоящего времени. Отношения, заложенные в систему собственности на экономические активы государства, консервативны, они определяют политическую структуру общества, механизмы государственного управления и взаимодействие основных ветвей власти. Изменить сложившуюся государственную систему управления можно лишь качественно перестроив отношения собственности в государстве7.

Наибольшее количество вопросов при обсуждении проблемы легитимности приватизации 1990-х годов касалось залоговых аукционов. В уже упоминавшемся аналитическом докладе Счетной палаты Российской Федерации проблема залоговых аукционов отдельно не рассматривалась. Однако упоминание о незаконном их проведении в тексте доклада есть: «Вопреки статье 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», устанавливающей, что в текущем году при приватизации досрочная продажа закрепленных в федеральной собственности пакетов акций нефтяных компаний, созданных и создаваемых в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, не осуществляется, Госкомимущество России выставило в 1995 году на инвестиционные конкурсы (торги) и залоговые аукционы пакеты акций нефтяных компаний «Юкос», «Лукойл», «Сиданко», «Сургутнефтегаз» и других»8.

Следует отметить, что залоговые аукционы 1995 года применялись в качестве механизма приватизации не только названных завидных промышленных гигантов, но еще и таких, как «Норильский никель», «Сибнефть». В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 года N 889 «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности» в целях обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета и эффективного использования федеральных пакетов акций было принято решение о проведении в IV квартале 1995 года аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и комиссии в целях обеспечения поступления в федеральный бюджет на 1995 год средств от использования принадлежащего государству имущества. Проведенное ранее массовое акционирование предприятий создало широкий рынок акций крупнейших хозяйственных обществ.

При проведении залоговых аукционов правительство получало кредит у нескольких коммерческих банков, передавая им взамен во временную собственность пакеты акций. На основании Указа Президента Российской Федерации N 889 Госкомимуществом России был определен перечень предприятий (первоначально их было 29, потом до конца 1995 года из них было исключено 8 предприятий)9, пакеты акций которых были выставлены на аукционы на право закрепления договоров кредита, залога этих акций и комиссии. С 4 ноября по 28 декабря 1995 года Министерство финансов Российской Федерации заключило 12 договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров.

Из 11 распоряжений Госкомимущества России по вопросам, связанным с организацией и проведением залоговых аукционов в целом, в открытом доступе в электронных нормативных базах («Консультант», «Гарант») находятся лишь 6 распоряжений (все подписаны временно исполняющим обязанности председателя Госкомимущества России А.Р. Кохом). При этом единственным доступным распоряжением, касающимся условий проведения конкретного аукциона, является распоряжение от 20 октября 1995 года N 1518-р о проведении в четвертом квартале 1995 года аукциона на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности 45 процентов акций АООТ «Нефтяная компания «ЮКОС» и комиссии одновременно с инвестиционным конкурсом по продаже 33 процентов акций АООТ «Нефтяная компания «ЮКОС». Способом обеспечения обязательств заявителя для участия в аукционе и инвестиционном конкурсе определено депонирование 350 миллионов долларов США на счетах Министерства финансов Российской Федерации в Центральном банке Российской Федерации. (В скобках уместно отметить, что 19 декабря 2004 года 76,79 процента акций «Юганскнефтегаза» - дочерней компании НК «ЮКОС» были проданы Федеральной службой судебных приставов на аукционе за 9,3 миллиарда долларов малоизвестной компании ООО «Байкалфинансгрупп», которая через несколько дней была куплена государственным ОАО «Роснефть».) 10

Через установленное время правительство должно было возвратить кредиты, в случае невозврата государственные пакеты акций переходили в собственность банков. Правительство не возвратило кредиты, таким образом пакеты акций перешли в собственность банков, участвовавших в аукционах. Реализация предмета залога (пакетов акций) осуществлялась в соответствии с договорами комиссии, заключавшимися Российским фондом федерального имущества с победителями аукционов. При этом продажа комиссионером находящихся в федеральной собственности акций, переданных в залог, должна была осуществляться любым из способов, установленных законодательством Российской Федерации о приватизации, по выбору комиссионера, кроме инвестиционных торгов.

Вместе с тем некоторые исследователи отмечают, что с юридической точки зрения невозврат государством кредита не означал автоматического перехода права собственности на пакеты акций от государства к банкам. Только один юридический момент связан с вступлением в действие с 1 января 1995 года части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой требования залогодержателя (кредитора) удовлетворяются из стоимости заложенного недвижимого имущества по решению суда (статья 249), а реализация (продажа) заложенного имущества, на которое обращено взыскание, производится путем продажи с публичных торгов. И только при объявлении торгов несостоявшимися залогодержатель вправе по соглашению с залогодателем приобрести заложенное имущество и зачесть в счет покупной цены свои требования, обеспеченные залогом (статья 350).

Непроведение требуемых законом процедур по реализации заложенного имущества объективно свидетельствует об отсутствии заинтересованности государства в возвращении заложенных активов. Внимательное юридическое рассмотрение обстоятельств, связанных с осуществлением залоговых аукционов, могло бы позволить при наличии политической воли поставить вопрос о признании таких сделок недействительными по основаниям статьи 170 Гражданского кодекса Российской Федерации (недействительность мнимой и притворной сделок).

2. Современные  проблемы  приватизации в России 15

Провозглашаемые правительственными документами цели и задачи приватизации государственного имущества из года в год претерпевают изменения, несмотря на то что в проводимой экономической политике не происходят перемены, которые могли бы объяснять иную постановку целей и задач приватизации (см. табл. 1).

Таблица 1

Трансформация целей и задач приватизации на современном этапе

*Наличие пустых ячеек  в таблице показывает отсутствие  соответствующих целей и задач  в конкретной редакции программы  приватизации. Одни задачи исчезают  бесследно (как задача проведения  структурных преобразований в  соответствующих отраслях экономики), другие неожиданно появляются (как, например, задача улучшения корпоративного  управления). Это свидетельствует  об отсутствии, во-первых, преемственности  подходов к формированию программы  приватизации в разные годы, во-вторых - продуманной государственной политики  в области приватизации.

К существенным изменениям в постановке задач приватизации относится исключение из числа задач ложного и абсолютно необоснованного требования приватизировать федеральное имущество, не задействованное в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации. Вместо него сформулирована более откровенная задача - сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов. По данным Федеральной службы государственной статистики, к концу 2012 года доля предприятий и организаций, находящихся в частной собственности, составляла 85,1 процента от их общего числа11. Остается не совсем ясным, каким образом снижение и без того незначительной доли государственных предприятий в экономике может повлиять на инновационные инициативы частного капитала.

Одновременно в числе государственных задач в области приватизации федерального имущества появилась задача улучшения корпоративного управления. Очевидно, в представлении государственных чиновников, разрабатывающих приватизационную политику Российской Федерации, забота о качестве корпоративного управления относится к государственным обязанностям. Странно, что задача повышения качества корпоративного управления не ставилась перед государственным аппаратом тогда, когда именно государственные предприятия преобладали в российской экономике и определяли характер экономического роста.

В течение 2011 - 2013 годов в соответствии с планом (программой) приватизации федерального имущества планировалось  приватизировать 114 федеральных государственных унитарных предприятия (далее - ФГУП), а также находящиеся в федеральной собственности акции 809 открытых акционерных обществ и 40 закрытых акционерных обществ, доли 11 обществ с ограниченной ответственностью и 547 объектов иного имущества государственной казны Российской Федерации, в том числе объекты недвижимого имущества, включая морские и речные суда. Крупными объектами приватизации являются пакеты акций открытых акционерных обществ (ОАО) «Апатит», «Издательство «Просвещение», «Авиакомпания «Сибирь», «Архангельский траловый флот», «Ульяновский автомобильный завод», «Мурманский морской рыбный порт», «Восточный порт», «Алмазный мир».