Проблема местного самоуправления и конституционно-правовой аспект его решения

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.)

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует  местному самоуправлению, хотя этот признак  часто свойствен и центральной  верховной власти (государственное  самоуправление), а посему не может абсолютно служить для разграничения двух понятий.

Эти четыре основополагающих признака с разными вариациями были использованы европейцами, записаны в  разных законах и конституциях.

В 20-м столетии были предприняты серьезные попытки закрепить местное самоуправление, создав определенную защиту от государства путем предания ему особого статуса, защищенного международными договорами.

Примером такого международного договора может служить  Европейская хартия о местном  самоуправлении, принятая  Комитетом министров Совета Европы в июне 1985г., которая на международном уровне закрепила гарантии местного самоуправления. Текст Европейской Хартии о местном самоуправлении опирается на гигантский опыт многовековой борьбы народов Европы за утверждение и укрепление автономии местной власти и в равной степени на многовековой опыт становления и развития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений, налагаемых законом, от государственной власти.

Еще раз подчеркнем, что проблема понимания сути и роли местного самоуправления в судьбе страны или, другими словами, отсутствие понятной всем стратегии государственного строительства и идеологии реформ, является ключевой проблемой при переходе Казахстана к устойчивому социально-экономическому развитию.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Соотношение местного самоуправления с государством и обществом

 

При определении сущности местного самоуправления в Казахстане следует также исходить из его  двойственного государственно-общественного (смешанного) характера. По мнению Жанузаковой Л.Т., говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью независимом от государства явлении, совершенно нет оснований. Государство, признавая местное самоуправление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жизни, легитимирует его деятельность, создает условия для формирования финансовой и экономической базы местного самоуправления. Также государство контролирует деятельность органов местного самоуправления как в части соблюдения законов, других нормативно-правовых актов, прав и свобод граждан, так и в части целевого использования выделенных государственных бюджетных средств [6]. Кроме того, территория местного сообщества является государственной территорией, местные жители – гражданами государства, статус местного самоуправления закрепляется органами государственной власти, местные дела не могут расходиться с единой государственной политикой.

Конституция Республики Казахстан четко не оговаривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но уже само название VII раздела Конституции позволяет заключить, что местное самоуправление и его органы не являются составной частью государственного механизма, а представляют собой самостоятельный уровень и специфическую форму решения местным населением своих проблем и реализации местных интересов.

Таким образом, на территории Казахстана существует система государственного управления и система местного самоуправления.

Выделение самостоятельного института местного самоуправления, отделение его от органов государственной власти предполагает определенную самостоятельность функционирования органов управления на низовом уровне. Подобная организация взаимоотношений различных управленческих уровней требует осмысления, поскольку местное самоуправление имеет свою специфику, особенности. Самостоятельность органов местного самоуправления, однако, не означает, что она полностью исключается из сферы воздействия вышестоящих государственных органов. На современном этапе государство, признавая самостоятельность местных органов, сохраняет за собой («под свою ответственность») право надзора за законностью этих решений. При этом следует подчеркнуть, что местное сообщество здесь выполняет именно государственные функции по решению местных вопросов, делегированные этим же государством, под своим надзором. Это – государственный характер местного самоуправления. Он же, определяется тем, что законодательством Республики Казахстан местный уровень управления  признан наравне с республиканским и региональным, и создается он по условиям (законам), инициированным государством в интересах местного населения. Поэтому система местного самоуправления создается и функционирует в соответствии с государственной социально-экономической политикой.

Профессор Ащеулов А.Т., приводя законодательную базу основ  местного самоуправления в Казахстане на началах общественности – обязанность  государственных органов создавать  необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для  становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, запрет их незаконного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления – называет ряд особенностей местного самоуправления, которые следует различать применительно к статусу органов государственной власти или организаций и способу деятельности общественных объединений. Подчеркивается, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, и управление местными делами осуществляется не в составе этой системы, а местными сообществами через территориальные формы непосредственной демократии (это свойство отграничивает местное самоуправление от государственных структур и способов его функционирования). При этом местное самоуправление принимает на себя значительную часть общественных дел, имеющих государственное значение (управление муниципальной собственностью, организация охраны общественного порядка и др.).

Особенностью органов  местного самоуправления является и то, что они существенно отличаются от общественных объединений. Органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства и функционируют в конкретных территориальных пределах. В компетенцию общественных объединений не входит решение государственных дел, органы местного самоуправления решают и вопросы, имеющие государственную значимость. Отличие между ними проявляются и в характере из формирования [9, с.639].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Современное состояние и проблемы местного самоуправления Республики Казахстан

 

В Конституции Республики Казахстан закреплена норма о  возможности участия народа в  управлении делами государства путем  создания органов местного самоуправления. Вопрос о реализации данного конституционного положения разрешался довольно длительное время. Сегодня мы уже можем «похвастаться» наличием законодательного закрепления норм о местном самоуправлении.

Закон Республики Казахстан «О местном  государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23.01.2001 г. № 148 с изменениями и дополнениями, внесенными законом РК от 09.02.2009 г. № 126 (далее - закон) дает следующие понятия местного государственного управления и местного самоуправления. Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местное самоуправление – деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами.

Исходя из определений вытекает, что законодатель разграничивает  понятия местного государственного управления и местного самоуправления, но смешивает их функции.

Анализ изменений  и дополнений, внесенных в Закон  позволяет  сформулировать ряд замечаний.

В частности, на конституционном  уровне был провозглашен отказ от институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур. В противном случае может произойти фактическое огосударствление (в смысле обюрокрачивания) структур, создаваемых населением по месту жительства. Однако пунктами 1, 4, 5 статьи 1 закона предусмотрено наделение акимов, местных исполнительных органов и исполнительных органов функциями самоуправления, что противоречит пункту 2 статьи 89 Конституции, устанавливающего, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления местных сообществах, охватывающих территории на которых компактно проживают группы населения.  

Тогда, как функции и полномочия местных органов государственного управления и самоуправления должны быть законодательно четко определены и разграничены.

Кроме того, в целях избежания дублирования функций различных органов в законодательстве о местном государственном управлении и самоуправлении должны быть обозначены границы разделения компетенции между различными (в том числе маслихата) органами местного самоуправления, которые могут быть достаточно подвижными.

В статье 2-1 Закона определены основы организации местного самоуправления: «1. Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. 2. Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления». По нашему мнению данная норма недостаточна продумана, поскольку маслихаты, как известно, образуются в: областях, городах Астаны и Алматы, городах и районах, соответственно возникает вопрос, как будет осуществляться местное самоуправление в административно-территориальных единицах, в которых образование маслихатов не предусмотрено. Не означает ли это, что маслихат приравнивается к органам местного самоуправления.     

На наш взгляд, вопрос о финансовой и экономической основе деятельности местного самоуправления не решен однозначно, поскольку статья 3 Закона не предусматривает разграничение этих основ между государственным местным управлением и местным самоуправлением. Отсюда вытекает вопрос, будет ли иметь местное самоуправление в своем введении имущество, денежные средства, которым могут распоряжаться органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения,  иначе их деятельность будет носить чисто формальный характер.

Пункт 2 статьи 39-5 закона, предусматривает, что государство гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах полномочий. Не противоречат ли данному положению: пункт 1 этой же статьи, устанавливающий, что государственные органы создают необходимые правовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление; и статья 39-3 предусматривающая, что местное сообщество для обсуждения вопросов местного значения может проводить собрания, однако порядок проведения собрания и принятия решений определяется областными (города республиканского значения и столицы) маслихатами.  

В связи с этим можно  ли говорить о самостоятельности  органов местного самоуправления, когда органы местного самоуправления зависимы  не только в организационном, но и финансовом плане.

Таким образом, считаем, что внесенные изменения и  дополнения в Закон не соответствуют  признанной, международным сообществом, концепции местного самоуправления и требуют дальнейшего совершенствования.   

 

 

4. Модель местного самоуправления в Республике Казахстан: конституционно-правовой анализ

 

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного управления и самоуправления для нашей страны в настоящее время приобретает первостепенное значение. Этот вопрос после майских конституционных реформ 2007 года приобрел еще большую актуальность. В ежегодном Послании Конституционного Совета Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» было указано о необходимости принятия пакета законодательных актов, направленных на реализацию конституционных новаций, устанавливающих принципы формирования и осуществления местного самоуправления, порядок назначения акимов и полномочия маслихатов [1].

В свете принятия Закона РК «О внесении изменений и  дополнений в некоторые законодательные  акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления»[2] значимым является вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установления особенностей казахстанской модели. Формирование местного самоуправления для Казахстана - это одна их трудных задач реформирования казахстанской государственности, поскольку опереться на аналогичный отечественный опыт не представляется возможным. Поэтому, как ученый-конституционалист, убежден, что принятие вышеназванного закона не снимает с повестки дня проблемы поиска оптимальной модели местного самоуправления.

30 мая 2011 года  проведено заседание Правового  совета при НДП «Нур Отан»,  в рамках которого состоялся  «круглый стол» на тему: «Актуальные  вопросы дальнейшего развития  местного самоуправления». Развитие системы местного самоуправления является одним из непременных условий экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. В настоящее время имеет место наличие серьезных проблем в вопросах организации и осуществлении местного самоуправления в Республике Казахстан.

Не вызывает сомнений необходимость дополнительного  анализа существующей политики и  внесения в нее необходимых корректив  в рамках действующей конституционной  модели местного самоуправления.

Будучи максимально  приближенным к населению, местное самоуправление представляет собой первичный уровень организации власти на местах, обеспечивающее в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов.