Проблема местного самоуправления и конституционно-правовой аспект его решения

Существование местных сообществ, облеченных реальной ответственностью и правами, делает возможным решение многих вопросов именно на местном уровне, что в конечном итоге может обеспечить такое управление, которое было бы одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину.

В Республике Казахстан, как и во многих государствах мира, решение многих жизненно важных для людей вопросов сегодня находится в сфере ответственности местных исполнительных органов власти. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на развитии территорий и решений вопросов местного значения, что в свою очередь имеет отрицательное воздействие на реализацию гражданами ряда конституционных прав, включая право на местное самоуправление.

Следует отметить, что в Казахстане становление  полноценной системы местного самоуправления, позволяющей соединить в единое целое интересы государства, общества и личности, а также призванной решать проблемы населения во всех без исключения административно-территориальных единицах, сохраняет проблематичный характер.

На мероприятии обсуждались следующие актуальные вопросы дальнейшего развития местного самоуправления: совершенствование законодательства о местном самоуправлении, вопросы передачи части полномочий органов государственного управления местному самоуправлению, перераспределение и уточнение полномочий между уровнями самоуправления, полномочий депутатов маслихатов, совершенствование контроля за расходованием бюджетных средств и повышение эффективности системы местного государственного управления и самоуправления, финансовой обеспеченности для решения задач местного значения.

По итогам «круглого  стола» выработаны предложения и  рекомендации по вопросам  дальнейшего  развития местного самоуправления в  Республике Казахстан.

Замечания по закону Кандидата юридических наук, доцент, декана юридического факультета Евразийской Академии о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установления особенностей казахстанской модели.

В новом Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении», к сожалению, остается нерешенным вопрос формирования в стране реального института местного самоуправления в понимании Европейской Хартии местного самоуправления[3].

Во-первых, в  Законе не определены четкие различия местного государственного управления и местного самоуправления, поскольку органы, через которые происходит осуществление или реализация местного государственного управления и самоуправления, совпадают.

Маслихат одновременно является органом местного государственного управления (ст. 85 Конституции РК) и органом, через который осуществляется населением местное самоуправление (п. 2 ст. 89 Конституции РК). Акимат - есть коллегиальный орган, возглавляемый акимом, осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории. Более того, в Законе определено, что как аппарат акимата, так и аппарат маслихата являются «государственным учреждением».

Во-вторых, в  Законе остается до конца нерешенным вопрос, что относится к предметам ведения органов местного самоуправления, а что - органов государственной власти. Отсутствие четкой грани между «делами государства» и «делами местного сообщества», а также «раздвоение» акимов и «маслихатов позволяет прийти к выводу о наличии в правовой жизни Республики Казахстан признаков конституционно-правовых фикций.

В-третьих, редакция статьи 39-1 Закона наделяет иностранцев  и лиц без гражданства, имеющих  постоянное место жительства на территории местного сообщества, правом на участие в осуществлении местного самоуправления, а статья 39-2 п. 1 пп. 2) наделяет правом члена местного сообщества правом избирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления. Эта норма вступает в явное противоречие с п. 3 ст. 86 Конституции РК, ибо депутатом маслихата может быть избран только гражданин Республики Казахстан. Необходимо отметить, что выборы являются не единственной формой осуществления местного самоуправления. При модели, когда маслихаты являются в том числе и государственным органом, норма, наделяющая «не граждан Казахстана» правом на участие в осуществлении местного самоуправления опасна с точки зрения политических рисков и национальной безопасности Республики Казахстан.

В-четвертых, исходя из отсутствия опыта существования местного самоуправления в нашей стране, в Законе следовало бы перечислить и уточнить формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата и члена выборного органа местного самоуправления, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, собрание делегатов, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.). Необходимость такого уточнения вызвано и тем, что в пункте 2 статьи 3 Конституции РК среди непосредственных форм реализации власти народом Казахстана, назван республиканский референдум, но - не местный референдум.

В-пятых, местное  сообщество в законе определяется, в первую очередь, как «совокупность  жителей (членов местного сообщества)». Вместе с тем, возникает вопрос в какой организационно-правовой форме будет выступать местное сообщество в гражданском обороте, если его не наделить правами «юридического лица», собственной экономической базой, как оно будет пополняться источниками дохода, как будет распоряжаться финансами? Этот вопрос выходит на несколько иную плоскость своей правовой институциализации - появлению муниципального бюджета, муниципальных налогов и необходимости разграничения государственного и муниципального бюджетов. Дальнейшая муниципализация должна привести к изменению недавно принятых Налогового и Бюджетного кодексов.

В-шестых, следует  согласиться и с тем, что эффективность  местного самоуправления во многом зависит  не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности реализации права на местное самоуправление[4]. Социально-психологическое состояние людей, их жизненный опыт, отношение должностных лиц к правам граждан, уважение к Конституции и ряд других психологических факторов являются важными посылами при реализации конституционных прав и свобод и конституционно-правового развития государства. Недопустим «отрыв юридической формы от политического содержания, ибо такой отрыв неминуемо приводит к формализму»[5].

Таким образом, изменения законодательства по вопросам местного государственного управления и самоуправления при всем критическом подходе к новому закону, являются немаловажным событием в конституционно-правовой жизни Казахстана; убежден, что ныне действующая редакция этого закона является не последней. Местное самоуправление может и должно способствовать постепенному переходу Казахстана к демократическому политическому режиму.

Уровень доверия  населения к государственной  власти во многом зависит от доверия  населения к органам местного самоуправления, которые решают повседневные проблемы граждан. Будучи связующим звеном между обществом и государством, выступающим органической частью системы сдержек и противовесов (работающих не только по горизонтали, но и по вертикали) местное самоуправление является необходимым этапом в строительстве правового государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение 

 

В зависимости от того, как понимать положение местного самоуправления в государстве, можно  выделить, по крайней мере, два аспекта  правового подхода:

- право местных территориальных коллективов на самоуправление определено государством и оформлено законодательством. В этом случае как бы подчеркивается, что жители не обладают  самостоятельным независимым от государства правом на управление своей территорией, как это осуществляет государство;

• традиции  организации местного самоуправления в целом старше традиций государства. Многие государства появились на основе объединения населения в целостные нации  или явились различным по форме соединением территорий с их населением и организацией управления в нем. Можно считать, что местные территориальные коллективы и государство равны в своих прошлых и потенциальных правах и существование их вполне может не зависеть друг от друга [5].

Существование того или иного из указанных подходов обусловливает и соответствующую систему местного самоуправления. Овчинников И.И. упомянул, что по методологии построения местного самоуправления принято различать системы, где 1) оно дается отдельным местностям и единицам сверху, т.е. государственной законодательной властью, обыкновенно по общему плану и на общих основаниях, иногда же неохотно, медленно, после упорной борьбы, с чередованием более или менее прогрессивных и резко реакционных периодов, и 2) оно строится снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление крепко вросло в быт [2, с.11].

Жанузакова Л.Т. считает, что «местное самоуправление не может быть навязано исключительно «сверху» как система, наделяемая функциями, специально принадлежащих государству, а должно возникнуть «снизу» как плод инициативы самих граждан, их стремления к самоорганизации для решения отдельных вопросов местного характера»[6].

Определим систему (подход) построения местного самоуправления, заложенную в действующей Конституции нашей страны.

Конституция Республики Казахстан в статье 3 закрепляет положение о том, что единственным источником власти в Республике Казахстан  является народ. Народ осуществляет свою власть в различных формах: непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам, тем самым учреждая государственное управление как в целом в Республике, так и на местном уровне. Конституция Республики Казахстан четко не определяет, что местное самоуправление осуществляет управленческую деятельность. Однако логика структуры Конституции и названия соответствующего ее раздела позволяет сделать вывод, что, согласно п.2 ст.89 Конституции РК местное самоуправление, осуществляемое населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления есть уменьшенная копия реализации власти народа в Республике Казахстан согласно п.2 ст.3 Конституции, но только на местном уровне. Также можно сопоставить п.1 ст.3 и п.1 ст.89 Конституции РК. Если п.1 ст.3 признает народ единственным источником государственной власти, то п.1 ст.89 признает за местным населением право самостоятельно решать вопросы местного значения.

Исходя из формулировки статьи основного закона, можно сделать  вывод, что право на самостоятельное решение вопросов местного значения является по своей природе естественным правом человека и сообщества его компактного проживания. В ст.89 закреплено, что «в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Сапаргалиев Г.С., выделяя среди методов конституционно-правового регулирования метод признания, считает его исходящим из объективного фактора – законодательного  признания естественных прав человека.  Государство именно признает естественные права человека, а не дозволяет. В пункте 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан записано: «Права   и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Признание как метод правового регулирования также характеризует демократический и гуманный  характер конституционного права [7]. Поэтому, наряду с признанием естественных прав человека, необходимо говорить и о наличии естественных прав населения или объединения людей. Естественные права возникают у человека в связи с его рождением таковым. Тогда естественное право самостоятельно решать вопросы у объединения людей  возникает в силу появления этого объединения, ведь, как признано, люди на заре зарождения социальной организации жизни объединились именно для достижения общих целей, для решения своих общих интересов. И можно  считать, что  если сегодня существует группа компактно проживающих людей, то существует ее право самостоятельно решать вопросы местного значения, а местное самоуправление, как закреплено в ст.89 Конституции РК, обеспечивает реализацию этого естественного права.

Таким образом, вместе с признанием того, что в Республике Казахстан единственным источником  государственной власти является народ, в равной степени необходимо признать естественным правом населения конкретного территориального образования, как сообщества людей, право на местное самоуправление. Общество непосредственно участвует в делах государства. На высшем уровне оно осуществляет народовластие, т.е. именно народ обладает властью в обществе. На других уровнях системы управления обществом народовластие реализуется в форме самоуправления.

Для уяснения сущности института местного самоуправления и в подтверждение вышеизложенного, следует привести определение, сформулированное в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В ст.3 Хартии читаем: «…местное самоуправление – это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах  местного населения» [4,ст.3].

Так как основной функцией государства является обеспечение  прав и свобод человека, то, исходя из конституционной нормы о признании местного самоуправления, государство, также  как создает условия для реализации человеком его права на жизнь, на достойное существование и др. естественные права, должно создавать необходимые условия и для того, чтобы местное самоуправление в Республике Казахстан являлось не только правом, но и реальной способностью самостоятельно решать вопросы местного значения.

Еще одним признаком  выбора второй системы построения местного самоуправления в Казахстане является конституционное закрепление границ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление - городские и сельские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения (п.2 ст.89 Конституции РК). Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» [8] административно-территориальные единицы подразделяет на две категории: регионы и населенные пункты, и определяет  регион как часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики (ст.2 Закона). Управление в интересах республики исключает существование в областях, районах и аульных (сельских) округах местного самоуправления.

Населенный пункт – это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами (ст. 2 Закона). Определение населенного пункта, сформулированное в Законе, за исключением одного признака, о котором будет идти речь ниже,   в целом полностью соответствует  территориальным границам, где признается местное самоуправление. Следовательно, местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения населением всех населенных пунктов. Согласно Закону, к городским населенным пунктам (по формулировке статьи Конституции – городское местное сообщество) относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки; к сельским – все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности. Как было указано выше, система, где местное самоуправление строится сверху вниз, предполагает наделение этим правом отдельные местности и единицы.