Региональная политика и региональные программы социально-экономического развития

-потенциальной возможностью  обеспечения общественного контроля, при формировании целей и задач  программного развития и использования  финансовых ресурсов (экспертиза, формирование  межведомственных комиссий по  их реализации и др.).

В настоящее время наблюдается  снижение роли региональных программ в политике Российской Федерации. Следует  отметить, что отдельные отечественные  экономисты все еще продолжают рассматривать  административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и  социальной сферы как несовместимые  между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует  опыт программного регулирования в  странах рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления  кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной  контрактной системы, являющейся одним  из главных инструментов современной  организации рынка. При таком  подходе на первый план выдвигаются  не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как  общее число программ и т.д., а  заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно  повысит эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта  возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

-в либеральной экономической  теории аспект эффективности  однозначно связывается с действием  рыночного механизма, а не государства;

-государственное управление  экономикой отождествляется по  инерции с советской системой  отраслевого управления. Другие  его формы (как реализованные  в истории СССЗ – НЕП, военная  экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;

-цели федеральных и  региональных программ, как правило шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;

-в реальной жизни государственные  ассигнования на программы в  столь незначительны, а управление  их реализацией так далеко  от подлинно программных принципов,  что практически отсутствуют  позитивные  примеры реализации  в полном объеме.

Глава 4. Целевые программы Нижегородской области

4.1. Практика разработки, финансирования и реализации  целевых программ

Характеризуя состояние  разработки и реализации региональных программ на уровне  субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместных характер практику их создания– разрабатываются программы как комплексные , охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые , посвященные какой– либо одной отрасли; кроме того , встречаются программы,  посвященные проблемам группы отраслей (например; отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутри региональных поселений. Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий– под «программой» может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный. В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Нижегородской области. Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие:

-важными факторами, определяющими  необходимость программной разработки  проблемы на областном уровне  являются : стратегическая значимость проблемы для развития области, невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны Администрации области, необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значительный социальный, экономический, экологический эффект;

-в процессе разработки  и реализации областных целевых  программ участвуют: инициатор  программной разработки проблемы  на областном уровне, государственный  заказчик областной целевой программы,  головной исполнитель областной  целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на областном уровне – любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложением и обоснованием о программной разработке проблемы на областном уровне; государственный заказчик областной целевой программы – Администрация Нижегородской области; головной исполнитель областной целевой программы -  комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий, участников реализации утвержденной программы;

-головной исполнитель  программы направляет подготовленный  проект целевой программы с  пояснительной запиской, бизнес  – планом, социально экономическими  и технико-экономическими обоснованиями,  соглашениями (договорами) о намерениях  между государственным заказчиком  программы и предприятиями, организация,  подтверждающими финансирование  программы за счет внебюджетных  источников, предварительной  бюджетной  заявкой  на предстоящий год  в комитет по экономике Администрации  области;

-комитет по экономике  направляет проект программы  на экспертизу и, кроме того  подготавливает свое заключение  по материалам программы, исходя  из следующих критериев; степень  приоритетности проблемы, предлагаемой  для программного  решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями её государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществление программы; социально экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономике области;

-после получения экспертизы  и комитета по экономике. Администрации  головной исполнитель представляет  проект целевой программы главе  Администрации области, целевые  программы, одобренные постановлением  главы Администрации области,  представляются на рассмотрение  Губернской   Думы; после утверждения  Губернской Думой целевой программы  и бюджетных ассигнований на  ее реализацию в областном  бюджете на очередной год головной  исполнитель заключает с исполнителями  программы договоры на выполнение  работ. Утвержденные целевые программы  реализуются за счет средств  областного бюджета, внебюджетных  источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым  для финансирования целевых программ, относятся:

-взносы участников реализации  программ, включая предприятия и  организации государственного и  негосударственного секторов экономики;

-целевые отчисления от  прибыли предприятий, заинтересованных  в осуществлении программ, кредиты  банков, средств фондов и общественных  организаций, частных и зарубежных  инвесторов, заинтересованных в  реализации программ (или ее отдельных  мероприятий), другие поступления;

-для осуществления целевых  программ могут создаться специальные  фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства областного и местного бюджетов, средства внебюджетных фондов и др.. Частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Эффективность практики использования  программного метода в Нижегородской  области обуславливается также  четкой системой контроля за реализацией  программ: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет  по экономике Администрации статическую, справочную и аналитическую информацию о реализации программ и кроме  того, ежегодно, до 1 февраля в комитет  по экономике– доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием головных исполнителей программ, администрации городов и районов организует контрольные проверки хода реализации программ. По данным отчетности и контрольных проверок комитета по экономике подготавливает и представляет главе Администрации области доклад о ходе реализации областных целевых программ за отчетный год.

В процессе использования  программно-целевого подхода в практике работы администрации г. Н. Новгорода  был пройден ряд этапов. Первоначально (до 1998 года) программа социально-экономического развития г. Н. Новгорода понималась как план деятельности Администрации  города. Далее программа стала  рассматриваться как документ, формируемый  с учетом интересов всех субъектов  экономических отношений на территории города (населения, предприятий и  организаций, органов власти). В связи  с этим, при разработке программы  на 1998-2000 годы в основу был положен  подход, предусматривающий определение  целей программы на основе потребностей населения города с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей. В структуре программы был выделен целевой блок, отражающий цели и направления развития города. В этом же блоке отражены способы их достижения. Далее в программе следует блок, посвященный мерам, направленный на экономическое развитие города: мерам по регулированию экономической деятельности на территории города; стимулирование инвестиционной деятельности; развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей. Центральным в программе является блок, посвященный повышению качества жизни населения. Он включает комплекс направлений:

-содействие занятости  населения и охрана труда;

-улучшение среды обитания, включающее охрану окружающей  среды, охрану общественного порядка  и обеспечение безопасности;

-улучшение состояние  здоровья населения, предусматривающее  развитие здравоохранение и обеспечение  санитарно-эпидемиологического благополучия  населения, а также меры содействия  здоровому образу жизни;

-создание условий для  повышения культурного уровня  населения;

-оказание социальной  поддержки отдельным категориям  граждан (пенсионеры, дети, молодежь, женщины и планирование семьи).

Следующий блок отражает меры по развитию городского хозяйства и  сферы услуг, включая жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, торговлю и бытовое обслуживание. В этом же блоке рассматриваются вопросы  лицензионной деятельности и защиты прав потребителей.

Заключительный блок посвящен вопросам организационного, ресурсного и нормативного обеспечения программы, а также корректировке программы, т.е. механизмам обратной связи, позволяющим  обеспечить адекватную реакцию на отклонения, возникающие в ходе реализации программы. Последнее является прогрессивным  моментом программы, поскольку существовавшая ранее в стране практика (на всех уровнях управления - федеральном, региональном и т.д.) вопросы управления реализацией  программ, как правило, оставляла  без внимания. Данный блок предусматривает  разработку и проведение мероприятий  по решению проблем, выявленных в  процессе реализации программы, уточнение направлений социально-экономического развития, корректировку целей, задач, сроков и других показателей. Очевидно, что нынешний этап освоения программного метода администрацией города свидетельствует о значительном продвижении в понимании его сути; но вместе с тем еще остаются упущенными существенные моменты, требующие дальнейшего освоения. Так, в программе отсутствует важнейший раздел, содержащий обоснование применения программного метода для решения тех или иных проблем территории. Из приведенной структуры программы можно сделать вывод, что буквально все вопросы социально-экономической жизни города решаются программным путем. Но, во-первых, все ли они нуждаются именно в программном решении, а во вторых, действительно ли используется программный метод или под словом “программный” происходит повседневная деятельность подразделений администрации.

Отсюда следует, что документ, отражающий задачи социально-экономического развития территориального образования, должен включать не все поле деятельности под названием “программа, а состоять из следующих частей : концептуальной, в составе которой должны быть названы проблемы, требующие решения программным способом; программной, содержащей программные решения данных проблем, а также не программный раздел – план (прогноз) деятельности администрации на предстоящий год, увязанный с бюджетными ресурсами.