Свободные экономические зоны в РФ: проблемы функционирования

3. Вопрос о свободных экономических  зонах в России до сих пор  решался недостаточно последовательно,  при отсутствии конструктивной  концептуальной основы и достаточной  правовой базы. Основной чертой  этого процесса была его жесткая  политизированность в ущерб экономической  сути.

II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ  И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ СЭЗ

2.1. Типы СЭЗ, организуемых в России

Практика создания имеющихся и  проекты будущих СЭЗ на территории России показывают, что в зависимости  от целей и задач их можно разделить  на следующие основные типы:

• комплексные зоны производственного характера;
• внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);
• функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том  числе - СЭЗ в Находке, Калининградской  области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево") [9], свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного речного  порта [10].

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в  Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики  и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования  в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды" [18].

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для  транспортных, экспортно-импортных  зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным  сообщением, аэропортом. Эти же условия  желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая  сила. Организация туристическо-рекреационных  зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических  курортов, привлекательных для туризма  ландшафтов, развитой инфраструктуры.

2.2. Свободные экономические  зоны в России: современное состояние

Как было показано в разделе 1, основной отличительной чертой процесса создания СЭЗ в России является его политизированность в ущерб экономической сути, вопросы  создания зон решаются стихийно, при  отсутствии четких критериев и достаточной  нормативно-правовой базы.

Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел  создания зон использовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия  союзному центру, а в преддверии выборов российского президента раздача "зональных полномочий" была символом либерального отношения  руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало  средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень.

В отношении вопроса о свободных  зонах российское руководство до сих пор действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами. В результате большинство СЭЗ, организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В итоге остается нереализованной главная экономическая идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активности через выборочную либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог  бы способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области  стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления федерализма, развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции  о роли СЗЗ в российской экономике  переходного периода не позволяет  вопросу о свободных зонах  находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным законом, а не постоянно меняющимися  решениями исполнительной власти. Без  базового федерального закона о СЭЗ  реализация любых принимаемых по вопросу о зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления  правительства или даже парламентские  акты) будет неизбежно упираться  в приоритетность более общих  норм регулирования хозяйственной  деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же такого закона позволило  бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный  раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы  законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным [30,31].

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах, учитывающего интересы развития как Федерации  в целом, так и ее субъектов, можно  считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ.

2.3. Некоторые проблемы  развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под  условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально  не ясна сегодня даже в отношении  небольших участков государственной  территории РФ (площадью в несколько  кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку  Конституция Российской Федерации  запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств" ([16], статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей" ([16], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила ввиду  этой неясности процесс прохождения  через российский парламент федерального Закона "0 свободных экономических  зонах", направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный  суд РФ с просьбой дать официальное  толкование указанной статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам  регионов, так и Федерации в  целом. Руководители регионов видят, как  правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот  по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ  помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических  проблем. И при этом не думают о  том, кто же тогда в такую "свободную  зону" придет со своим капиталом?

Между тем, как отмечено в [21], система  предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных  преимуществ данной территории, а  не механизмом компенсации имеющихся  недостатков или отсутствующих  здесь факторов развития. Более того, при нынешних широких масштабах  распространения свободных зон  в мировом хозяйстве налоговые  льготы - далеко не главный стимул для  притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут  оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут  привлечь иностранных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных  проектов" [21, с.137].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем  хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для  нормального обустройства 1 квадратного  километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15 [29]. Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс.кв.км, или Алтайский край - 262 тыс.кв.км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв.км, или 7% территории России.)

Вот почему большая часть действующих  в мире СЭЗ ограничена пределами  предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ  есть и другие проблемы, как общие (например, отсталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

В результате, как отмечено в [28,29], в настоящее время из 18 формально  учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, можно  назвать "работающими" лишь две  зоны - в Калининградской области  и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

Некоторые характеристики, преимущества и проблемы указанных зон приведены  в следующем разделе.

III. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА "СТАРЕЙШИХ" СЭЗ РОССИИ

3.1. Приморская "Находка"

СЭЗ "Находка", первая в России, была образована в октябре 1990 года [3,4]. Целями создания СЭЗ, согласно указанным документам, являются развитие торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, а также потенциала предприятий к решению задач социально-экономического развития Дальнего Востока, комплексное освоение его природных ресурсов, увеличение экспортных возможностей региона и страны в целом, развитие производства высококачественной импортозамещающей продукции трансконтинентального транзита, отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

Основные нормативно-правовые документы  по этапам создания и развития зоны, ее территория, области специализации, а также основные преимущества и  недостатки рассматриваемой СЭЗ  приведены в таблице 1.

Отмечу главные отличительные  особенности этой зоны:

• выгодное географическое положение и развитая транспортная сеть (конечный пункт Транссибирской магистрали, четыре крупных действующих порта);
• отсутствие сегодня реальных конкурентов на российском Дальнем Востоке в части осуществления внешнеторговой деятельности со странами Азитско-Тихоокеанского региона;
• наличие определенного опыта внешнеэкономической деятельности: до недавнего времени Находка была единственным открытым портом на Дальнем Востоке, через нее проходило до четверти годового экспорта России;
• достаточно ограниченная (по сравнению с некоторыми "гигантскими" российскими СЭЗ) территория (менее 5 тыс. кв.км).