Современное отношение к государственному долгу и методы его погашения

Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. банкротства.

Во-вторых, аннулирование  задолженности может явиться  следствием прихода к власти новых  политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Глава 2.  3. Долговая Россия

3.1  Внешние кредиты: полученные  и предоставленные

Внешние долги России - в преобладающей части наследие бывшего Советского Союза. На международной  кредитной арене СССР выступал одновременно и как должник, и как кредитор, однако с большой и неблагоприятной асимметрией в геополитическом и валютном плане.

Из-за хронической нехватки свободно конвертируемой валюты для  оплаты импорта дефицитных товаров  и услуг из стран Запада (оборудование, технологии, продовольствие) Советский Союз постоянно прибегал к заимствованиям в этих странах. Основная особенность западных кредитов: они привлекались и погашались на обычных рыночных условиях, причем исключительно в денежной форме - в свободно конвертируемой валюте, которую можно было получить либо за счет экспорта на западные рынки, либо за счет новых кредитов.

В свою очередь, СССР сам  предоставлял внешние кредиты многим зарубежным государствам (список должников  включает более 50 стран), исходя, главным образом, из политических привязанностей и военно-стратегических соображений. Важнейшая особенность советских кредитов загранице: они предоставлялись в товарной форме (поставки оборудования, топлива, большого количества вооружений), на очень льготных условиях (на 10 - 15 лет из 2,5 - 4% годовых) с погашением в большинстве случаев тоже в товарной форме продукцией местного производства. Таким образом, названные сферы функционирования Советского Союза как международного должника и международного кредитора были жестко разделены, из-за чего результаты предоставления советских кредитов (проценты и погашение) практически не могли использоваться для выполнения обязательств по полученным западным кредитам.

Преобладающая доля долгов Западу, унаследованных Россией от СССР, возникла во время горбачевской перестройки, особенно в ее последние годы. За период 1985 - 1991 гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза - с 22,5 до 65,3 млрд дол.

Рост задолженности  Западу продолжился и при российских властях: за счет начисления процентов по советским долгам, которые фактически перестали погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных валютно-финансовых организаций. В настоящее время внешний долг России западным кредиторам приближается к 95 млрд. дол. Наряду с Мексикой и Бразилией Россия входит теперь в тройку крупнейших мировых должников.

Круг западных кредиторов России достаточно велик - в него входят около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития. Основной массив долгов приходится на банки 6 стран - Германии (крупнейший кредитор), Италии, США, Франции, Австрии, Японии.

Нынешние российские долги Западу включают четыре категории. Первая и самая большая - задолженность перед так называемыми официальными кредиторами, т. е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирование задолженности подобного рода входит в компетенцию Парижского клуба - особого координирующего органа, в который входят официальные представители основных стран международных кредиторов.

Вторая группа - это кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран уже самостоятельно, без государственных гарантий. Задолженность по таким кредитам регулируется так называемым Лондонским клубом, объединяющим банкиров-кредиторов на неофициальной основе. Третью группу образует задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг, четвертую группу - долги международным валютно-финансовым организациям (МВФ, МБРР, ЕБРР).

Нынешний внешний долг России не ограничивается задолженностью перед кредиторами из западных стран. Как правопреемница Советского Союза она взяла на себя долги перед некоторыми странами из числа бывших членов СЭВ - Венгрией, Чехией, Словакией. Сюда же примыкает валютный долг собственным российским предприятиям и банкам, образовавшийся в результате блокирования средств на валютных счетах в бывшем Внешэкономбанке СССР. Формально эта задолженность именуется внутренним долгом, однако она оплачивается конвертируемой валютой (долларами) и с этой точки зрения практически ничем не отличается от внешнего долга. Первоначально названный долг составлял около 8 млрд. дол., после проведенных погашений он несколько уменьшился.

С учетом всех перечисленных  видов задолженности суммарная величина внешнего долга России составляет около 130 млрд дол. Об этом свидетельствуют следующие оценки, относящиеся к началу 1996 г. (данные современной статистики о государственном внешнем долге представлены в Приложении 1)

Внешние долги  России (млрд дол.)

В свою очередь, еще более  значительной величиной измеряется сумма долгов других стран, причитавшихся  ранее СССР, а теперь перешедших к России. По имеющимся оценкам, она  составляет 89,3 млрд прежних инвалютных рублей, или почти 149 млрд дол. при пересчете в свободно конвертируемую валюту. Однако эти долги приходятся на страны с очень низкой платежеспособностью, и шансы на их погашение или получение взамен какого-либо эквивалента чрезвычайно сомнительны.

Основная часть этого долга - свыше 80% - приходится на 17 стран из числа развивающихся (Куба, Монголия, Вьетнам, Афганистан, Эфиопия, Ангола, Никарагуа, КНДР, Камбоджа, Лаос, Йемен, Сирия, Египет, Индия, Алжир, Ливия, Ирак), из которых только одна Куба должна около 28 млрд дол. Остальная задолженность (от 25 до 30 млрд дол.) числится за так называемыми наименее развитыми странами мира, которые за весь период кредитных взаимоотношений с Советским Союзом практически не производили платежей по своим обязательствам, получая постоянные отсрочки

3.2 Внутренние долги России

В "Финансовой энциклопедии" 1924 г. издания можно прочитать  следующее: "С формальной точки  зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных  биржах или через иностранные  банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно".

Таким образом, профессор Твердохлебов В.Н., являющийся председателем Финансовой комиссии Института экономических исследований и автором цитируемой здесь статьи, видел формальную и существенную сторону вопроса деления займов на внутренние и внешние. При этом он допускал возможность превращения внутреннего займа во внешний и обратно.

Августовский кризис 1998 г. выдвинул на первый план проблему деления государственного долга на внутренний и внешний.

В чем заключается проблема и  почему надо четко определиться с  классификацией государственного долга? В действующих до введения в действие Бюджетного кодекса законах "О государственном внутреннем долге" и "О государственных внешних заимствованиях" в основу классификации долгов были положены два разных признака.

В первом законе - это валюта, в которой  выражаются заимствования, во втором - источник заимствований. Это затрудняло принятие обоснованных решений и приводило к возникновению курьезных ситуаций. Их примером являлось невключение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем был номинирован в долларах США. Но его размещение проводилось среди резидентов. Вот оно и удовлетворяло сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. долг по ОВВЗ учитывался отдельно от всех других заимствований.

Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет внешний  и внутренний долг на основе одного единственного признака - валюты.  Однако и это не решает всех проблем, связанных с классификацией государственного долга.

Неоднозначная ситуация сложилась  с заимствованием на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок ориентирован на работу с внутренними инвесторами  и до середины 1996 г. присутствие резидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ - это  обычный рублевый, т.е. внутренний рынок,  правительство и Банк России делали все для более широкого привлечения  на него средств из иностранных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности  рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого внутреннего долга в части, приходящейся не нерезидентов,  потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г. со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных  инвесторов, не есть обычный внутренний долг, а возможно, и не внутренний вовсе. Задачи обеспечения экономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют от законодательной власти перехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если для национального банка первостепенное значение приобретает деление государственного долга на рублевую и валютную составляющие, то для правительства крайне важно четко контролировать связь государственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия.

Однако все статистические источники  учитывают долг по ГКО-ОФЗ как часть внутреннего государственного долга. Поэтому целесообразнее и проще все-таки рассматривать задолженность по государственным ценным бумагам как указано в действующем законодательстве и в соответствии с бюджетной классификацией, то есть в составе внутреннего государственного долга, который должен учитываться в рублях.

3.3 Динамика внутреннего государственного  долга

За период с 1970-1991 гг. внутренний государственный долг нашей страны (тогда еще СССР) увеличился почти  в 14 раз, достигнув к началу 1991г. суммы в 556,1 млрд. руб. против 40,0 млрд. руб. в 1970г. Особенно быстрыми темпами увеличивалась задолженность государства во второй половине 80-х и начале 90-х годов. Такое положение в сфере государственного кредита отражает общее кризисное состояние финансов, проявляющееся в первую очередь в нарастающих бюджетных трудностях, увеличивающемся дефиците государственного бюджета. В 1991г. на погашение внутреннего государственного долга и уплаты процентов по нему выделено почти 12 млрд. руб. бюджетных средств.

За последние несколько  лет  произошел резкий скачок бюджетного дефицита. Он привел к быстрому росту  государственного долга. В период 1992-1998 гг. абсолютная величина внутреннего  долга в текущих ценах выросла  в 29 раз, достигнув к 1 января 1998 г. суммы  в 520 млрд. руб. Если в начале 1992 г. внутренний долг равнялся 0,6% ВВП, то на 1 января 1998г. этот показатель составил 19,4%, увеличившись на 18,8 процентных пунктов, о чем свидетельствуют данные таблицы 2.1.

Такой быстрый рост внутреннего  госдолга объясняется стремительным развитием рынка ГКО-ОФЗ. В период 1994-1996 гг. этот рынок успешно существовал, и за счет эмиссии новых выпусков ГКО происходило покрытие дефицита федерального бюджета. Из таблицы 3.2 видно, например, что в 1996 г. свыше 70 % дефицита бюджета России финансировалось при помощи ГКО.

Особенно интересно  проанализировать поведение государственного долга в период августовского  кризиса. Летом российское правительство  провело кампанию по замещению части  внутреннего долга на внешний  и объявило о "глубоко продуманной и рациональной политике по совершенствованию управления государственным долгом".

Как видно из таблицы 3.3, в результате обмена части ГКО  на еврооблигации, а также последующего дефолта по ГКО величина внутреннего долга относительно ВВП действительно сократилась почти вдвое - на 11,5 %. В то же время наращивание госдолга накануне девальвации, а затем и ее проведение увеличили отношение внешнего долга к ВВП вчетверо, - а всего государственного долга - в два с половиной раза, или на 75 процентных пунктов ВВП.

Сводная таблица по эмиссии  ценных бумаг в Приложении 2.

Глава 3. 4. Современное отношение к государственному долгу и методы его погашения.

4.1 Современная долговая политика  Российского МинФина

По информации официального сайта Правительства РФ, политика правительства в сфере государственного долга будет основываться на следующих  положениях: