Теория общественного выбора

В условиях представительской  демократии качество и оперативность  решений зависит от необходимой  информации и стимулов, способствующих ее преобразованию в практические решения. Информация характеризуется альтернативными  издержками. Для ее получения необходимы время и деньги. Рядовому избирателю небезразлично решение того или  иного вопроса. Однако влияние на своего депутата связано с затратами – написание писем,  телефонные звонки, привлечение внимания радио и телевидения самыми различными способами вплоть до организации демонстрации и митингов протеста.

Рациональный избиратель должен соотносить предельные издержки от такого влияния с предельными  затратами. Как правило, предельные затраты намного выше предельной выгоды, у избирателя нет постоянного  желания воздействовать на депутата.

Иные мотивы у тех избирателей, интересы которых сконцентрированы на определенных вопросах, как, например, у производителей конкретных товаров  и услуг. Изменение условий производства (регулирование цен, строительство новых предприятий, изменение условий импорта или экспорта) для них имеет принципиальное значение. Поэтому такие группы с особыми интересами стремятся поддерживать постоянную связь с представителями власти. Они используют для этого письма, СМИ, организуют демонстрации и митинги, специальные конторы и агентства, чтобы оказывать давление на законодателей и чиновников. Все эти способы влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для ограниченной группы избирателей политического решения называют лоббизмом.

Группы со взаимными и значительными  интересами могут компенсировать свои затраты, если законопроект, который  они отстаивают, будет принят. Дело в том, что выгоды от принятия закона будут реализованы внутри группы, а издержки распределяться на все общество в целом. Концентрированный интерес немногих побеждает распыленные интересы большинства. Поэтому относительное влияние групп со специальными интересами гораздо больше их доли голосов. Выгодные им решения не были бы приняты в условиях прямой демократии, когда каждый избиратель прямо или непосредственно выражает свою волю.

Важно отметить, что депутаты также заинтересованы в активной поддержке со стороны влиятельных  избирателей, т.к. это увеличивает  шансы их переизбрания на новый срок. Лоббизм позволяет находить источники  финансирования предвыборной кампании и политической деятельности. В еще  большей степени заинтересованы в лоббизме профессиональные бюрократы, от деятельности которых зависит  не только принятие, но и претворение  в жизнь политических решений. Поэтому  выборные органы и исполнительная власть должны следовать определенным принципам,  сфера их деятельность должны быть строго ограничена.

3.2. Система голосования

Последователи теории общественного  выбора наглядно показали, что нельзя целиком и полностью полагаться на результаты голосования, поскольку  они в немалой степени зависят  от конкретного регламента принятия решений. Сама демократическая процедура  голосования в законодательных  органах также не препятствует принятию экономически неэффективных решений.

Глава 4. Теория бюрократии

4.1. Экономика бюрократии

Одним из направлений теории общественного выбора является экономика  бюрократии. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в  свою очередь, — обширный аппарат  для выполнения разнообразных функций  государства, которые затрагивают  интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие  за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов (Рис. 1).

Рис. 1. Роль бюрократии.

По мнению Бьюкенена, бюрократическая  система неэффективна в силу, по крайней мере, трех причин. «Зло бюрократии» проявляется, во-первых, в том, что она осуществляет выбор не с точки зрения экономических ценностей людей, а по иным критериям. Во-вторых, бюрократизм порождает зависимые отношения между властьимущими и подчиненными (Бьюкенен называет это «неоправданными классовыми различиями»). В-третьих, борьба за доступ к ценным благам является расточительным использованием ресурсов общества. «Такие черты, как фаворитизм, дискриминация (как в пользу, так и против отдельных лиц), произвольная классификация граждан по тому или иному признаку, почти неизбежно присущи любой системе, ставящей людей в зависимость от бюрократов...».

Бюрократия развивается  как иерархическая структура  внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации  для осуществления долгосрочных программ, организации, способной приспосабливаться  к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое  обновление законодательных органов  сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Экономика бюрократии, согласно теории общественного выбора, – это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Через бюрократов группы с особыми интересами «обрабатывают» политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики  со стороны групп с особыми  интересами, которые легко могут  использовать для этого средства массовой информации. И наоборот, в  случае провала им могут помочь выйти  из затруднительного положения опять  те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные  цели и интересы особых групп, бюрократы  стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них  доступ к самостоятельному использованию  разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут  заработать, принятие же дорогостоящих  программ предоставляет им широкие  возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с  поддерживающими их группами и, в  конечном счете, для подготовки путей  «отхода» на какое-нибудь теплое местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название «системы вращающихся дверей».

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными  методами, абсолютизация формы в  ущерб содержанию, принесение стратегии  в жертву тактике, подчинение цели организации  задачам ее сохранения. «Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные».

С ростом бюрократии развиваются  и негативные стороны управления. Для бюрократии характерны стремление ускорить ход дела административными  методами, абсолютизация формы в  ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов.

Укрепление бюрократии усиливает  неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием  эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой  четкий критерий отсутствует. Обычной  реакцией на провалы принятых ранее  программ является увеличение ассигнований и рост штата сотрудников. Все  это способствует разбуханию государственного аппарата – людей, занятых поиском политической ренты.

Крупным достижением в  теории общественного выбора стала начатая в 1974 г. Анной Крюгер разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты – это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса.

Бьюкенен справедливо отмечал, что в случае избрания политик свободен определять свою позицию по вопросам о расходовании средств и налогообложении. Он контролируется избирателями, поскольку должен учитывать перспективы переизбрания, обеспечить себе долгосрочную партийную и общественную поддержку. Но даже у политика, который очень чувствителен к этим ограничениям, остается широкая свобода политического выбора. Политик выберет тот вариант решения из набора приемлемых для себя альтернатив, исполнение которого максимизирует его собственную полезность, а не полезность его избирателей. Такая возможность выбора является одним из основных побудительных мотивов политиков. В широком смысле слова – это их «политический доход», и он должен рассматриваться как часть общего вознаграждения за исполнение должностных обязанностей.

Правительственные чиновники  стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так  и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся  провести такие решения, чтобы гарантировать  себе получение экономической ренты  за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и  требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как  правило, они экономически неэффективны.

Иерархическая структура  государственного аппарата строится по тем же принципам, что и структура  крупных корпораций. Однако государственные  учреждения часто не могут воспользоваться  преимуществами организационной структуры  частных фирм. Причинами служат слабый контроль за их функционированием, недостаточная  конкуренция, большая самостоятельность  бюрократии. Поэтому представители  теории общественного выбора последовательно  выступают за всемерное ограничение  экономических функций государства. Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для  государственного вмешательства в  экономику, поскольку разные налогоплательщики  извлекают неодинаковую выгоду от государственных  программ. По их мнению, демократичным  является преобразование общественных товаров и услуг в экономические  блага, производимые рынком.

Условием эффективной  борьбы с бюрократией они считают  приватизацию, ее содержанием – развитие «мягкой инфраструктуры», т.е. увеличение экономических прав человека и ограничение сфер деятельности государства, а конечной целью создание конституционной экономики. Введенное У. Нисканеном понятие «мягкая инфраструктура» означает увеличение экономических прав человека (укрепление прав собственности, честность и ответственность при выполнении контрактов, терпимость к инакомыслию, гарантии прав меньшинства и т.п.) и ограничение сфер деятельности государства.

4.2. Политико-экономический цикл

Деятельность правительства  между выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей  условности она может быть описана  как политико-экономический (политический деловой) цикл. После выборов осуществляется ряд мер, направленных на изменение целей или масштабов деятельности предшествующего правительства. Эти меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции. Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярных программ, перестройке работы государственного аппарата. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает критического уровня. С приближением следующих выборов активность правительства возрастает. Если отложить на оси абсцисс время, а на оси ординат – активность правительства, то описанный цикл в общем виде будет выглядеть примерно так как на Рис. 2.

Рис. 2. Политико-экономический цикл.

Отрезок Т1Т3 отражает падение популярности правительства, отрезок Т2Т3 – наращивание активности, связанное с подготовкой предстоящих выборов. Целесообразно отметить, что пик новой активности не должен находиться слишком далеко от предстоящих перевыборов, иначе избиратели успеют забыть о периоде активной деятельности правительства. При этом желательно, чтобы уровень активности в точке Т3 был не ниже активности предшествующего правительства в точке T1. Общий политико-экономический цикл может включать ряд более мелких подциклов, которые в целом вписываются в указанную закономерность.

4.3. «Провалы» государства

«Провалы государства» –  это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное  распределение и использование  общественных ресурсов.

Обычно к «провалам» государства  относят:

1. Ограниченность необходимой для принятия решений информации. Подобно тому, как на рынке возможно существование асимметрии информации, так и правительственные решения могут приниматься часто при отсутствии надежной статистики, учет которой позволил бы принять более правильное решение. Искажать имеющуюся информацию могут группы специальных интересов и лоббисты с бюрократическим аппаратом.
2. Несовершенство политического процесса. Это рациональное неведение, лоббирование, манипулирование голосами вследствие несовершенства регламента, логроллинг, поиск политической ренты, политико-экономический цикл и др.
3. Ограниченность контроля над бюрократией. Стремительный рост государственного аппарата создает все новые проблемы в этой области.
4. Неспособность государства полностью предусмотреть и контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых им решений. Экономические агенты могут реагировать совсем не так, как предполагает правительство, их действия могут изменять смысл и направленность предпринятых правительством акций. Мероприятия, осуществляемые государством, вливаясь в общую структуру, часто приводят к отличным от первоначальных целей последствиям.