Свободные экономические зоны: структура и особенности функционирования

Согласно Закону от 25 апреля 1996 года «О свободных экономических  зонах» Республики Узбекистан особый таможенный режим в СЭЗ предполагает отмену или снижение таможенных пошлин на ввоз и вывоз товаров, отмену или  смягчение нетарифных ограничений  на экспорт и импорт, упрощенный порядок перемещения товаров через таможенную границу СЭЗ с их обязательным декларированием в установленном порядке. Это подтверждает и ст. 27 Таможенного кодекса Республики Узбекистан. [6.] Законодательные акты о свободных экономических зонах приняты и в странах Балтии, например, в марте 1993 года Правительство Литовской Республики приняло Постановление «О создании свободных экономических зон».

Изучение мирового опыта  создания СЭЗ имело важное значение для формирования эффективного института СЭЗ в России, который, однако, имеет смысл только вместе с реализацией активной структурной и региональной политики, приложением усилий по развитию международных экономических отношений и созданию полюсов ускоренного роста за счет сотрудничества с международным сообществом.

           В России системное развитие особых экономических зон началось в 2005 году, с момента принятия Федерального Закона об ОЭЗ 22.07.2005. Важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ в России: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств»[2. ч. 1 ст. 8].

         Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться частью внутреннего государственного (федерального) рынка и по сравнению с остальной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку.

         В ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. также существуют следующие условия создания ОЭЗ на территории России:

1.На территории государства  могут создаваться только четыре  типа ОЭЗ: инновационные (технико-внедренческие) (площадью не более 4 км²); промышленно-производственные (с 2012 года площадью не более  40 км²);туристско-рекреационные; портовые.

2.Никакая ОЭЗ, кроме зон туристско-рекреационного  типа, не может находиться на  территории нескольких муниципальных образований или включать полностью территорию административного образования.

3. На территории ОЭЗ не допускается: добыча и переработка полезных ископаемых;  производство и переработка подакцизных товаров, за исключением легковых автомобилей и мотоциклов.

4. ОЭЗ, кроме ОЭЗ туристско-рекреационного  типа, могут создаваться только  на земельных участках, находящихся  в государственной собственности.

5.Решение о создании  ОЭЗ принимается Правительством РФ. [13.]

         В заключении, нужно отметить, что процесс реформирования экономики логически связывается с качественными изменениями в системе правового регулирования экономических отношений. Не является исключением и сфера специальных (свободных) экономических зон, образование которых на сегодняшний день рассматривается как один из наиболее перспективных направлений реформирования экономики многих стран мира, обеспечение занятости населения, привлечение инвестиций, развития предпринимательства и внешнеэкономического сотрудничества. Именно об этом свидетельствует то, что количество подобных зон постоянно растет, и этот процесс получает всестороннюю поддержку. Между тем анализ действующего законодательства, последних исследований и публикаций по вопросу свидетельствует, что механизм организационно-правового обеспечения СЭЗ является неотработанным и несовершенным. Учитывая указанное, не только актуальным, но и необходимым является разработка действенных путей по совершенствованию правового регулирования специальных экономических зон, который будет служить обеспечению единого подхода к формированию нормативно-правовой базы в данной сфере.

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СЭЗ В РОССИИ

2.1. СЭЗ и проблемы их функционирования в РФ

            Свободные экономические зоны в России стали создаваться в начале 1990-х годов. Однако в отличие от многих зарубежных стран, где политика образования СЭЗ характеризовалась большой долей прагматизма и целесообразностью, в нашей стране процесс создания СЭЗ характеризовался  непомерными амбициями и избыточной политизацией. Идея СЭЗ стала инструментом в борьбе за перераспределение власти и ресурсов в рамках суверенизации бывших союзных республик и крупных регионов.

          В результате только с июля 1990 по июнь 1991 г. Верховный Совет РСФСР официально закрепил статус СЭЗ за 11 регионами, включая Приморский край, г. Находка, Алтайский край, г. Санкт-Петербург, Ленинградскую область, г. Выборг, г. Зеленоград, Калининградскую, Читинскую, Новгородскую области, Еврейскую автономную область. Общая площадь всех этих территорий составляла более 1 млн. км² (7% территории России) с населением 18,5 млн. человек (13% населения). Тем самым оказались многократно перекрыты совокупные размеры всех имеющихся СЭЗ в мире, вместе взятых.

          Помимо огромных размеров, процесс  создания СЭЗ характеризовался отсутствием четкого понимания их целей и задач, массовой раздачей льгот без четких критериев, стремлением местных властей к суверенитету через создание СЭЗ, отсутствием нормативно-правовой базы для их создания и функционирования. Принятие в 1991 г. Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР», включавшего главу о СЭЗ, несколько упорядочило процесс их образования. В соответствии с Законом СЭЗ создавались с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной технологии, управленческого опыта, развития экспортного потенциала. В них устанавливался льготный режим хозяйственной деятельности для иностранного капитала и предприятий с иностранными инвестициями.

           В 1992 г. отношение к созданию СЭЗ в России значительно изменилось в связи с преобразованием экономики и либерализацией хозяйственной жизни. Принятые в России законы, регулирующие внешнеэкономическую деятельность, не предусматривали особого режима хозяйственной деятельности в СЭЗ. И хотя действовавшие в зонах льготы и привилегии формально никто не отменял, финансово-налоговые службы посчитали их утратившими силу.

         Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство у иностранных инвесторов, расценивших складывающуюся ситуацию как отход российского правительства от политики создания зон. Принятый в июне 1992 г. Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории РФ», в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных инвесторов и российских предприятий, способствовал некоторой стабилизации обстановки.

          Тем не менее, в Правительстве РФ возобладала линия на закрытие огромных по территории одиннадцати зон путем урезания и лишения их многих привилегий. Взамен предлагалась концепция создания микро-зон, главным образом, свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу выборочной стратегии создания этих видов зон был положен принцип сочетания их выгодного географического положения и минимизации затрат на их инфраструктурное обустройство.

          В результате вокруг свободных экономических зон сложилась атмосфера неопределенности, а точнее, перспектива сокращения до небольших экспортных территорий. Да и эта перспектива была туманной, так как решение создавать свободные таможенные и экспортные зоны производственного типа не получило законодательного оформления.

Для поддержания государственной  линии на формирование преимущественно  двух видов локальных зон российское правительство в 1993—1995 гг. предприняло  ряд шагов по улучшению инвестиционного климата для иностранных и отечественных предприятий, действующих в СЭЗ. Среди них можно выделить: предоставление льгот при налогообложении прибыли предприятий с иностранными инвестициями; освобождение от налога на добавленную стоимость и специального налога на импортированное технологическое оборудование; отмена с 1 января 1996 г. налога на сверхнормативное превышение расходов на оплату труда и др.

          Принятые меры способствовали тому, что с середины 1990-х гг. создание в России свободных экономических зон несколько активизировалось. Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов создания локальных функциональных зон. Первой по такому пути пошла администрация СЭЗ «Находка». Опираясь на правительственные документы о возможностях создания на своей территории таможенных зон, а также пользуясь предоставленным на эти цели бюджетным кредитом, оно образовало первую подобную зону уже к лету 1995 г. В этом же направлении, но без государственной федеральной поддержки действовали правительство Московской области, мэрия Санкт-Петербурга, администрация Ульяновска, создавшие свободные таможенные зоны.

            В Санкт-Петербурге в феврале 1999 г. было принято решение о формировании 20 зон экономического развития с особым режимом, на территории которых предприятия получали льготы с целью активизации инвестиционных проектов и повышения экономической эффективности и конкурентоспособности международного транспортно-грузового комплекса города.

           Другие территории активизировали свои усилия, направленные либо на воссоздание прежних, либо на получение новых индивидуальных преференций. Так, администрация Калининградской области добилась принятия в ноябре 1995 г. Государственной Думой Федерального закона «Об особой экономической зоне в Калининградской области», возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. В 1995 г. была создана свободная экономическая зона «Кабардино-Балкария», в 1996 г. — международный бизнес-центр «Ингушетия», который явился попыткой создания классической оффшорной зоны.

          Фактически к началу 2003 г. в  России создано 23 СЭЗ федерального значения, в том числе на основе федеральных законов зоны действовали на трех территориях — в Калининградской и Магаданской областях и Ингушетии [см. ПРИЛОЖЕНИЕ  1].

       Многие свободные экономические зоны — в Бурятии, Республике Тыва, Ингушетии, Угличе и Новгородской области — на практике были лишь внутренними оффшорами: предприятия только регистрировались на территории СЭЗ, а производственную деятельность осуществляли за ее пределами. С вступлением в действие второй части Налогового кодекса они потеряли львиную долю своих льгот и практически прекратили свою деятельность.

         В документах о создании СЭЗ указаны следующие цели создания хозяйственно-территориальных объединений, которые, как правило, включают развитие экспортного потенциала: увеличение поступлений в Россию валютной выручки от экспорта товаров, активизация экономического и социального развития России и ее отдельных регионов на основе привлечения иностранных и российских инвестиций, а также новой техники и технологий, использование передовых методов управления. Тем не менее, курс на организацию локальных свободных экономических зон, как правило, не подкрепляется механизмом его реализации.

       Также,  в настоящее время, к созданию свободных экономических зон в России прибегают как к средству подъема экономики. Но недостаток применявшейся стратегии формирования российских свободных зон заключается в стремлении к расширению территорий, что ведет к снижению эффективности решения задач, которые ставятся при их создании. Локальные, небольшие по масштабам свободные зоны более эффективны, но ограниченность их территории приходит в противоречие с желаниями многих регионов России стать свободными зонами. На сегодняшний день в России созданы или планируются к созданию свободные экономические зоны почти всех основных типов, распространенных в мире: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые.

Таким образом, специфика политики зонирования в нашей стране заключалась в том, что на протяжении 1990-х гг. и в начале текущего десятилетия она не имела четкой стратегической направленности, носила стихийный характер. В стране отсутствовала основополагающая концепция и соответствующая правовая база развития СЭЗ. Вопрос об их создании решался под воздействием различных факторов — намерений администраций отдельных регионов, пожеланий иностранных и отечественных предпринимателей, складывающейся в стране политической и экономической ситуации. Российские СЭЗ создавались, как правило, не на основе федеральных законов, а на основе отдельных указов и постановлений исполнительной власти, принимаемых по отдельным СЭЗ.

                 В последние годы пришло осознание того, что общий режим регулирования хозяйственной деятельности в России настолько неблагоприятен для инноваций и развития сложных видов услуг, что отдельными мерами их поддержки обойтись нельзя. Необходимы комплексные улучшения в законодательной, административной и регуляторной сферах, которые на сегодняшний день могут быть в полном объеме реализованы только в рамках зон с особым экономическим режимом.

2.2. Перспективы  развития СЭЗ в РФ

Можно говорить о том, что цели преследуемые другими странами при создании СЭЗ, преследуются и Россией. И в нашей стране специальные экономические зоны могут служить: фактором вовлечения экономики в МРТ через развитие экспортноориентированного или импортозамещающего производства; стимулом развития отдельных регионов страны; 
средством совершенствования специальных отраслевых производств; 
в качестве территории свободного предпринимательства, где апробируется особый механизм перехода к рынку; способом косвенного модернизирующего воздействия на экономику через демонстрационные и обучающие эффекты, выходящие за пределы зональной территории; 
методом образования в национальной экономике так называемых центров развития, или центров роста. 
       Однако все эти цели сразу не могут быть достигнуты. Да и стремиться к этому вовсе не обязательно. России в настоящее время можно сконцентрировать свои усилия на достижении всего лишь нескольких целей.      Надо избирательно проводить определенные мероприятия, которые будут способствовать привлечению иностранного капитала в страну. Можно говорить о том, на нынешнем этапе участия России в мировой экономике главной целью создания свободных экономических зон является более глубокое включение России в международное разделение труда посредством привлечения в эти зоны иностранного капитала. Хотя бы приближенное достижение этой цели предполагает решение многих важных экономических задач. 
           Прежде всего, необходимо разработать государственную программу организации специальных экономических зон на территории Российской Федерации, которая стала бы встроенным блоком в общую программу развития национальной экономики Российской Федерации. При этом целесообразно саму программу развития СЭЗ на территории России составить из ряда частей. Изначальной ее составляющей должен быть сектор регламентации условий функционирования специальных экономических зон. Зарубежные инвесторы заинтересованы иметь четкое представление о таможенных льготах, т.е. об освобождении их от импортных пошлин или их существенном снижении по сравнению с обычными. Их необходимо ознакомить с налоговыми льготами, т.е. со снижением или полным снятием налогов на добавленную стоимость и на прибыль, а также акцизов. Инвесторы должны быть информированы о предоставлении разного рода бюджетных субсидий, об упрощенном правовом режиме учреждения и регистрации своих предприятий, о банковском льготном кредитовании и полной либерализации валютных операций. Со всеми этими и другими условиями зарубежные предприниматели должны без каких-либо проволочек ознакомиться в информационном центре зональной территории. 
Важной задачей углубления участия страны в международном разделении труда является концентрация усилий на развитии не всех имеющихся видов СЭЗ, а только трех-четырех видов. При избирательном подходе задача организации зональных территорий может быть решена в минимально короткие сроки. На наш взгляд, такими первостепенными для реализации видами свободных экономических зон могут быть свободные таможенные зоны, экспортноориентированные зоны и зоны импортозамещающего производства. 
         Практика свидетельствует, что развитие внешнеторгового оборота России нередко сдерживается из-за отсутствия определенных услуг при экспорте и импорте товаров. Например, для приема, складирования и хранения грузов могут широко использоваться свободные таможенные зоны, которые имеют систему таможенных складов. В качестве примера свободной таможенной зоны может послужить зона «Шереметьево», указ Президента о создании которой был подписан в декабре 1992 г. Товары, ввезенные в эту зону, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории России и потому не подлежащие обложению таможенными пошлинами. Свободные таможенные зоны можно рассматривать как начальный этап создания других видов зон. Их особенность состоит в том, что они требуют наименьших затрат со стороны государства на развитие инфраструктуры и полное обустройство зональной территории. 
           Если Россия решит углубить включение страны в мировую экономику, то необходимо повысить ,в первую очередь, экспортный потенциал за счет создания в свободных экономических зонах экспортноориентированного производства. Достижению этой цели будут служить экспортнопроизводственные зоны, в которых следует стимулировать развитие конкурентоспособных производств как в высокотехнологичных отраслях, так и в отраслях по переработке топливносырьевых товаров.    Пожалуй, классическим примером таких зон можно назвать «Находку». 
        Перспективным видом зон можно считать зоны импортной направленности, т.е. территории, где может происходить сборка изделий, предназначенных для внутреннего рынка. Организация таких зон приводит к удешевлению импорта, так как доработка деталей и других частичных изделий на территории зоны обходится дешевле, чем импорт "готовой продукции. В этих же зонах можно наладить и импортозамещающее производство. Например, было бы хорошо в устье Онеги организовать зону по производству легковых автомобилей посредством привлечения иностранного капитала из Швеции, США и Южной Кореи. 
           В связи с дефицитом средств у федерального правительства и местных властей важнейшей задачей является создание эффективной системы финансирования инфраструктуры в СЭЗ. Разработка подобной системы должна предусматривать создание специального фонда развития данной зоны. Этот фонд может формироваться за счет средств государственного бюджета, различных национальных коммерческих предприятий, а также путем привлечения иностранных правительственных и коммерческих кредитов. При этом эффективная система финансирования развития инфраструктуры зон должна быть в основном ориентирована на возвратные формы предоставления финансовых ресурсов. В связи с этим можно предоставить местной администрации право в течение нескольких лет использовать налоговые платежи предприятий для покрытия привлеченных на развитие инфраструктуры государственных и коммерческих кредитов. 
        Анализ зарубежного опыта создания СЭЗ показывает, что для их нормального функционирования важнейшей задачей является обеспечение страхования иностранных инвестиций. Поэтому неотъемлемой составной частью государственной программы организации зон на территории Российской Федерации является необходимость обеспечить федеральное и региональное страхование российских и зарубежных капитальных вложений от различных рисков, в том числе и политических. Страхование также должно гарантировать неприкосновенность капитала, вложенного отечественными и зарубежными предпринимателями в развитие данной зональной территории. 
        В отечественной литературе, посвященной вопросу создания СЭЗ в пределах Российской Федерации, большое внимание уделяется предоставлению зарубежным инвесторам различного рода льгот — таможенных, налоговых, правовых и др. Это закономерный подход, отражающий практику формирования свободных экономических зон в других странах мира. Однако этим ограниваться нельзя. Дело в том, что, по мнению многих зарубежных экспертов, наибольший интерес для иностранных инвесторов представляют не дополнительные прибыли от предоставления им каких-либо льгот, а скорее обеспечение доступа к обширному российскому рынку. Видимо, это последнее обстоятельство должно находиться в центре внимания государственных программ по составлению определенных проектов СЭЗ, так как это стремление предполагает установление экономических связей предприятий СЭЗ с отечественными предприятиями на основной территории Российской Федерации и так или иначе затрагивает основы структуры национальной экономики и механизма ее функционирования. 
          Актуальной задачей государственной программы организации и развития свободных экономических зон на территории Российской Федерации является разработка эффективной системы управления зонами в центре и на местах. С одной стороны, эта система должна учитывать потребность местных территорий в привлечении иностранных капиталов, заинтересованности местных властей в развитии управляемых ими территорий, в обеспечении их успешного выхода на мировой рынок. С другой стороны, предоставляя финансовые ресурсы в пользу зональных территорий, федеральное правительство заинтересовано не только в удовлетворении местных, но и общенациональных интересов. Поэтому ключевым вопросом создания СЭЗ является определение баланса этих взаимосвязанных интересов. Однако на каком бы уровне—макроэкономическом или местном — ни разрабатывалась система управления специальными экономическими зонами, во всех случаях она должна придерживаться основополагающего принципа — быть эффективным инструментом для инвестора при решении всех организационных вопросов. 
        В заключении хочется отметить, что итоги деятельности СЭЗ в России довольно незначительные. Все зоны фактически действуют на основе правил, разработанных и внедренных в жизнь за рубежом. А все-таки , этот вопрос должен решаться на российских принципах. Для этого необходимо определиться в том, какие зоны стране нужно иметь в будущем. Не обязательно копировать в этом вопросе развитые или развивающиеся государства. Видимо, пора приступить к разработке собственной концепции и механизма создания и функционирования СЭЗ. Но здесь же можно лишь отметить только некоторые черты этой концепции. Во-первых, зоны должны формироваться не под давлением местных региональных администраций, а исходя из мотивов народнохозяйственной эффективности. Во-вторых, представляется, что нашей стране нужно создавать специальные экономические зоны в первую очередь для своих предпринимателей. Привлекать национальный капитал в зональные территории, в том числе и тот, который «сбежал» за границу. В-третьих, развитие СЭЗ надо начинать с отраслевых или точечных производств.