Бедность и социальная защита населения в современной России

2. Создание условий для  самостоятельного выхода из бедности  трудоспособных слоев населения.  В сфере доступа бедных к  ресурсам, позволяющим им самостоятельно  выйти из бедности, ключевые проблемы  сконцентрировались в четырех  направлениях: институциональное регулирование рынка труда; оплата труда; содействие занятости; помощь безработным.

Меры институционального регулирования занятости в настоящее  время предполагают:

- детальную проработку  механизмов практической реализации  правовых норм о труде, которые  бы включали создание предпосылок,  стимулов и методов контроля  с целью их более эффективного  действия. Необходимо повысить ответственность  не только работодателей за  нарушение трудовых прав работников, но также и государственных  правоохранительных и судебных  органов за некачественное и  несвоевременное реагирование на  нарушение этих прав;

- либерализацию отношений  найма и увольнения работников. Следует изменить концепцию социальной  поддержки безработных и повысить  качество надзора за исполнением  трудового законодательства работодателями. В противном случае, для того  чтобы не допустить роста численности  трудоспособных бедных, целесообразно  остаться в рамках старых правовых  норм.

Сокращение численности  низкооплачиваемых работников является главным приоритетом в содействии сокращению бедности в сфере оплаты труда. Для увеличения объема средств, направляемых на рост заработной платы  низкооплачиваемым работникам, ресурсы  могут быть получены как за счет экономического роста, так и за счет совершенствования распределительных  отношений.

Следует более четко разграничить два направления активной социальной политики: общественные работы и создание временных рабочих мест, которые  должны быть ориентированы на разные категории безработных. Как показывает опыт многих стран, общественные работы организуются на достаточно продолжительный  период времени и участвовать  в них предлагают преимущественно  длительно безработным, в значительной мере утратившим квалификацию и навыки регулярной трудовой деятельности. Доля трудоустраивающихся по окончании  общественных работ невелика в силу специфики контингента. Временные  рабочие места организуются для  лиц, недавно лишившихся работы, и  для молодежи, впервые выходящей  на рынок труда. Как показывает практика, они являются достаточно эффективным "мостом" к последующей постоянной занятости.

Содержание и направленность программ борьбы с бедностью во многом будет зависеть от принципиально  выбранной стратегии, которая имеет  две альтернативы.

Первая состоит в том, что эффективная борьба с бедностью, исходя из мирового опыта, возможна только в условиях оживления национального  производства и роста источников самообеспечения: труда и предпринимательства. Все экономические, финансовые и  иные инструменты макроэкономической и региональной политики должны быть направлены на это оживление. Однако, стоит подчеркнуть, что нет автоматической связи между экономическим и социальным прогрессом, важна политическая идеология, - либо опора национального роста и развития на дифференциацию и конкуренцию в обществе и на активность частного капитала, либо - на социальное рыночное хозяйство, государство благосостояния, социальное государство с высокой долей социальных вложений в человеческий капитал.

Другая альтернатива борьбы с бедностью - введение пособий по нуждаемости для всех, не имеющих  прожиточного минимума.

Предлагаемый комплекс мер, с одной стороны, предполагает дальнейшее проведение реформ, направленных на обеспечение  устойчивого экономического роста, с другой - нацелен на смещение приоритетов  социальной политики в сторону тех, кто не способен самостоятельно обеспечить приемлемый уровень жизни. Центральным  звеном приоритетов являются процессы на рынке труда: как в сфере  занятости, так и оплаты труда. Расширение для трудоспособных бедных возможностей получения доходов - это ключевое звено. Отправной точкой в реализации данного приоритета является легализация  неформальных моделей поведения как работников, так и работодателей. Позитивные перемены в сфере занятости в любом случае приведут к увеличению официального фонда оплаты труда. Это в свою очередь не только сократит потенциальную нагрузку на программы социальной поддержки уязвимых групп населения, но и увеличит социальные отчисления, что будет способствовать укреплению финансовой базы социальных трансфертов.

Надо создавать условия для самостоятельного выхода из бедности трудоспособных слоев населения на трудовой основе. Для этого необходимо поддерживать развитие малого бизнеса; создавать крупные государственные проекты, в которых могут быть задействованы ныне безработные граждане; создание временных рабочих мест. Так же нельзя забывать о гражданах из уязвимых групп, таких как инвалиды, престарелые, многодетные семьи и т.д. Учитывая то, что данные группы населения не могут обеспечить себя самостоятельно в виду различных причин, то для преодоления бедности им необходима мощная поддержка государства, выраженная в различных пособиях, льготах и другой материальной поддержке. Так же помощью для данных категорий населения могло бы оказаться создание рабочих мест, где они бы могли реализовать себя в меру своих ограниченных возможностей.

Комплексная методология  снижения уровня бедности должна включать конкретизацию цели, анализ ситуации с бедностью в контексте социально-экономического неравенства, определение задач, разработку нормативов их решения в нашей  стране. С учётом остроты имеющихся  проблем, надо определить содержание мер, направленных на снижение бедности и  повышение уровня жизни населения. В первую очередь важны те из них, которые непосредственно влияют на рост уровня потребления населения, доступность благ и их качество, приводят к развитию человеческого  потенциала. Необходимо разрабатывать  и региональные целевые программы  снижения бедности, повышения уровня и качества жизни. Это позволит в  полной мере реализовать новые социальные полномочия и ответственность органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации перед жителями соответствующих регионов, учитывать  на местах те особенности бедности, которые не могут быть предусмотрены  в общероссийской программе, также  это позволит скоординировать усилия государственных органов и чётко  распределить их функции.

2. Пути совершенствования государственной поддержки малообеспеченного населения 

 Рассмотрим рекомендации по содействию формированию в России системы социальной защиты, предполагающей, что приоритетной группой участников являются бедные слои населения, для которых ресурсы, получаемые через систему социальной поддержки, являются значимыми, способствуют развитию семейных стратегий самообеспечения и препятствуют маргинализации тех, кто включен в программы государственной адресной социальной помощи.

В работе по повышению эффективности программ предоставления социальной помощи бедному населению руководство большинства регионов России существует ряд серьезных трудностей:

Во-первых, причины, по которым система социальной защиты оказывает несущественное влияние на снижение уровня бедности, в значительной степени были унаследованы из прошлого. Еще в советский период большинство социальных программ было направлено на поддержку отдельных категорий населения, независимо от уровня доходной и имущественной обеспеченности. В период становления рыночных отношений социальная защита развивалась в режиме быстрого реагирования на острые социальные и политические проблемы, расширяя число участников социальных программ без гарантий адекватного финансирования;

Во-вторых, бюджетная и административная реформа в 2005 году существенно изменила дизайн и порядок финансирования большинства нестраховых пособий для населения, монетизировав часть льгот. В результате это привело к увеличению расходов на компенсационные выплаты и денежные пособия за счет средств консолидированного бюджета регионов, при сохранении высокого уровня расходов на поддержку отдельных категорий населения;

В-третьих, высокая распространенность неформальной занятости существенно снижает эффективность процедур контроля доходов населения, что приводит, с одной стороны, к широкому включению небедных слоев населения в программы, ориентированные на поддержку населения с доходами ниже прожиточного минимума, с другой стороны, закрытости данных программ для отдельных категорий бедного населения, не способного преодолеть определенные законодательные и административные барьеры.

Для того, чтобы в рамках системы социальной защиты увеличить долю ресурсов, выплачиваемых непосредственно бедным, следует [5]:

1. Достигнуть общественного  консенсуса и четко определить, что приоритетной группой программ социальной защиты являются малоимущие, а цель адресных программ заключается в снижении уровня и глубины бедности. В экономических и политических кругах существует мнение о том, что действующие программы, в которых право на участие устанавливалось на основе оценки доходов, реализуются для обеспечения защиты малоимущих граждан. Однако, в России этот не совсем так. Небедные получатели могут законным образом стать участниками многих социальных программ. Региональные программы государственной социальной помощи предоставляют помощь по принципу «трудной жизненной ситуации», часто без оценки доходов. И, наконец, программа жилищных субсидий предусматривает предоставление помощи, «если жилищные и коммунальные расходы, рассчитанные исходя из региональных норм, на основе которых производится расчет суммы субсидии, превышают максимально допустимую долю жилищно-коммунальных расходов в общем бюджете домохозяйства». Данная формулировка подразумевает то, что и по закону немалоимущие домохозяйства имеют право на получение пособия. Такая политика, допускающая создание программ для немалоимущих граждан, значительно уменьшает объем средств, которые выплачиваются действительно малоимущим гражданам.

2. Разработать и внедрить  в практику администрирования  адресных программ для бедных  системы показателей результативности, позволяющей: оценить влияние адресных программ на уровень и глубину бедности; измерить степень включения бедных в программу (адресность). В частности, важно определить распределительную цель каждой адресной программы: какая доля получателей или субсидий должна приходиться на долю бедных, чтобы оценить результаты как успешные. В других странах большая часть программ социальной помощи имеет четкие цели: например, в программе предоставления продовольственных талонов в США ожидается, что 80% получателей должны быть действительно малоимущими гражданами. Как только определяются четкие цели и задачи, управление программой можно сконцентрировать на программных ресурсах для достижения желаемого результата; при этом используются независимые оценки, чтобы определить степень результативности программы.

3. Изменить направление  бюджетных расходов в рамках  программ социальной помощи: от  программ, созданных для обеспечения  социальной защиты среднеобеспеченных  слоев населения, как, например, программа жилищных субсидий, к  программам, основной целевой группой  которых являются бедные граждане. Перераспределение средств в пользу бедных можно осуществить двумя способами: в рамках программ, направленных на поддержку более широких слоев населения (например, жилищные субсидии), устанавливать больший размер помощи для бедных; в рамках существующего бюджета перераспределять ресурсы в пользу тех видов помощи, которые адресованы только бедным. Обе меры не являются взаимоисключающими.

4. Изменить дизайн действующих  программ для бедных. Можно рассматривать  два сценария реализации данного  направления реформ. Первый вариант предполагает совершенствование трех существующих программ для бедных (ежемесячное пособие на ребенка, жилищные субсидии и программа государственной социальной помощи малоимущим). В данном случае сохраняется некоторая автономность программ, хотя все они нацелены на поддержку бедных. Второй вариант предполагает замену всех действующих программ, направленных на поддержку бедных слоев населения, на единое пособие по бедности.

Первый вариант предполагает следующее совершенствование законодательства, администрирования и организации программ:

В программе детских пособий:

• изменение процедур оценки нуждаемости (оценка доходов или балльная методика, плюс разработка методик учета поступлений от личного подсобного хозяйства);
• гармонизацию периода переназначения с программой жилищных субсидий;
• введение условий, повышающих ответственность семей за благополучие детей (контроль за своевременными прививками, посещением школ, а также прочие индикаторы инвестиций в человеческий капитал ребенка); 
• повышение размера базового пособия и его дифференциация, обеспечивающая больший размер пособия более бедным семьям;
• внедрение практики предоставления повышенного размера пособия (в счет будущих платежей) на период подготовки к школе или с целью приобретения одежды, обуви и детских товаров длительного! пользования.

В программе жилищных субсидий:

• установить более высокие муниципальные стандарты в бедных районах;
• гарантировать вход в программу тех домохозяйств, которые используют твердое топливо, но не могут предоставить соответствующие документы на его приобретение;
• оказать поддержку тем бедным семьям, которые не могут оформить права собственности на жилье (актуально для сельской местности);
• дифференцировать максимально допустимую долю расходов на ЖКУ в зависимости от уровня дохода.