Государственное регулирование естественных монополий

Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли  монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути квазиорганы  регулирования (департамент цен  Минэкономики, Федеральная энергетическая комиссия). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой  законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов, их зависимость  как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и  квалифицированных кадров.

Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений Закона РФ "О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках" в 1994-1995 гг., были связаны  с действиями предприятий - естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов).  К январю 1996 г. были приняты три указа Президента о создании государственных служб по регулированию естественных монополий в ТЭК, связи и транспорте. В марте-апреле были опубликованы постановления правительства о создании регулирующих органов, в частности, была определена численность их персонала. Однако на конец мая был назначен руководитель только одной службы - Федеральной энергетической комиссии. Назначение на этот пост заместителя министра топлива и энергетики является компромиссом правительства с регулируемыми субъектами.

Как уже отмечалось, в первой половине 1996 г. в отраслях - естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Это в значительной мере объясняется популистской политикой перед президентскими выборами, что подтверждается обострением проблемы неплатежей в связи с принятием правительственного постановления, запрещающего отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля - стабилизационный фонд РАО "Газпром", тем самым "Газпром" был лишен основных налоговых льгот. Однако и после выборов был предпринят ряд мер по жесткому ограничению роста цен естественных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на электроэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на 10 %; Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды. Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию. Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения. Таким образом, в области создания законодательной и институциональной основы регулирования естественных монополий были предприняты некоторые важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как в отношении построения эффективной системы регулирования, так и с точки зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать более компактную и управляемую сферу регулирования.[9]

4. Проблемы регулирования естественных монополий и их решения.

Уже сегодня, очевидно, что в России назревает дисбаланс между добычей природного газа, его внутренним потреблением и экспортными поставками. В 2005г., впервые после кризиса 1998г., в России сократились поставки газа внутри страны. При этом экспортные поставки газа продолжали расти, что неудивительно, ведь цены на газ на внутреннем и внешнем рынке различаются более чем в 6 раз. Холодная зима наступившего года еще более обострила проблему и вынудила «Газпром» сокращать поставки газа уже в Европу для удовлетворения растущих нужд замерзающих потребителей в России. Широко освещенный в СМИ несанкционированный отбор газа Украиной из экспортной трубы, конечно, повлиял на снижение объемов российских экспортных поставок, однако его влияние было ограниченным. Таким образом, последний год, и особенно зима наступившего года наглядно показали, что газа для одновременного удовлетворения нужд потребителей в России и в Европе элементарно не хватает. Пока объемы нехватки газа не столь значительны, и их можно компенсировать как за счет снижения экспорта до нижней границы, оговоренного в контрактах экспортного коридора, предусматривающей отклонения от запланированного объема поставок на 10-15%, так и за счет закупок дополнительного объема среднеазиатского газа для удовлетворения внутренних потребностей страны в газе. Между тем, объемы экспорта газа будут только возрастать: к 2010г. - до 310 млрд. куб. м (200 млрд. куб.м – Европа, 110 млрд. куб. м – страны СНГ), а к 2020г. – до 386 млрд. куб. мс учетом перспектив развития экспорта в страны АТР и США. При этом объемы внутреннего потребления газа в стране, несмотря на некоторое сокращение в 2005г., еще в 2004г. вышли на запланированные показатели 2020г. Трудно представить, что они сохранятся на этом уровне до 2020г. Таким образом, в перспективе, объемы внутреннего потребления газа будут также расти. Стремительный рост потребления российского газа как внутри страны, так и за рубежом не обеспечивается адекватными возможностями по увеличению добычи газа. Оптимистический вариант Энергетической стратегии России на период до 2020г. (ЭС-2020) предполагает наращивание добычи газа в стране с 636 млрд. куб. м в 2005г. до 665 млрд. куб. м к 2010г. и до 730 млрд. куб. м к 2020г. По расчетам экспертов нашего института, к 2010г. дефицит газа для удовлетворения растущего спроса на него в России и за рубежом может составить 124 млрд. куб. м, а к 2020г. он может вырасти, как минимум, до 186 млрд. куб. м.

Очевидно, что такие масштабы дефицита невозможно покрыть только за счет флуктуаций экспорта в оговоренных рамках поставок, а также импорта дополнительных объемов среднеазиатского газа. Что же делать?

Ограничивать  поставки газа в Европу невыгодно  ни «Газпрому», ни государству, которое  получает более 40% от экспортной выручки  за проданный газ в виде налогов  и таможенных платежей. Более того, стабильность поставок российского  газа в Европу является не только гарантией  высокого уровня доходов государственной  казны, но и мощным инструментом российской геополитики, значение которого будет  только возрастать. Простое же ограничение внутреннего потребления газа в стране неизбежно приведет к замедлению темпов экономического роста и будет серьезным препятствием на пути достижения стратегической цели удвоения ВВП к 2010г. Получается, что единственный выход из сложившейся патовой ситуации – это оптимизация внутреннего потребления газа в стране.¹

2. Практика регулирования  естественных монополий в России и За рубежом
1. Деятельность естественных монополий за рубежом (на примере США).

Так как за рубежом уже давно имеет место  рыночная экономика, было бы интересно, как работает аппарат естественных монополий там. В области ценообразования, до не давнего времени в США  работники регулирующих агентств не уделяли должного внимания предельным издержкам при установлении цены; тарифы на коммунальные услуги основывались главным образом на средних издержках. С государственными предприятиями здесь было не лучше, хотя в других странах некоторые отрасли коммунального обслуживания в составе государственного сектора (преимущественно электроэнергетические системы Англии и Франции) были пионерами в использовании системы на основе предельных издержек.

Поскольку работники  регулирующих агентств чувствительны  к воздействию политических рычагов  и обладают некоторой свободой в  реализации своих собственных социальных и политических целей, цены в отраслях коммунального обслуживания США  часто использовались для налогообложения одних и субсидирования других групп.

В области  регулирования норм прибыли, даже, несмотря на высокое внимание, которое уделяли регулирующие субъекты, все равно компании обычно получали высокую норму прибыли. Так было с электротехническими компаниями в 1950 – х и 1960 – х годах, когда в результате технического прогресса издержки снижались быстрее по сравнению со снижением цен работниками регулирующих агентств. Однако не всегда работники регулирующих агентств обеспечивали высокую прибыль регулируемым фирмам. Например, в 1970 – х годах быстрые темпы роста инфляции и рост цен на топливо способствовали необычайному повышению стоимости электроэнергии. Цены на электроэнергию стали политической проблемой, а работники регулирующих агентств не повышали тарифы в степени, достаточной для возмещения издержек. В результате многие электрические компании оказались не в состоянии возместить свои совокупные издержки. Наряду с ростом издержек и снижением качества обслуживания это привело к сокращению объемов инвестиций и затрат на поддержание работы оборудования. Точно так же некоторые государственные коммунальные предприятия терпят постоянные убытки (как например U.S. Postal Service до начала 1980-х годов), тогда как другим удается получать сверхприбыли (ряд муниципальных электрических компаний).

Очень мало кто из работников регулирующих агентств и еще меньше из осуществляющих надзор за работой государственных предприятий  в сфере коммунального обслуживания уделяют должное внимание проблеме минимизации издержек. Частично это  происходит потому, что управляющие  коммунальных компаний обычно гораздо  лучше информированы о возможностях фирм и вероятных действиях, чем  работники органов регулирования. Однако это еще не все, именно в США появились научные деятели, которые, изучая деятельность естественных монополиях в некоторых отраслях хозяйства США, обнаружили, что не всегда теория о естественных монополиях правильна. Согласно теории естественной монополии, в производстве электроэнергии не может сохраняться конкуренция. Но вопреки этой теории, в десятках американских городов конкуренция продолжалась в течение десятилетий. Экономист Уолтер Примо более двадцати лет изучал процессы конкуренции в электроэнергетике. В своей книге “Прямая инфраструктурная конкуренция: миф о естественной монополии”, изданной в 1986 году, он приходит к выводам, согласно которым в тех городах, где имеет место прямая конкуренция в электроэнергетике:

• прямое соперничество между двумя конкурирующими фирмами может продолжаться очень долго – в ряде городов более 80 лет;
• соперничающие электрические компании ведут жесткую конкуренцию посредством снижения цен и повышения качества услуг;
• потребители в этих городах извлекают осязаемые преимущества из такой конкуренции по сравнению с городами, где существуют электрические монополии;
• вопреки теории естественной монополии, при наличии двух конкурирующих фирм издержки оказываются ниже;
• вопреки теории естественной монополии, излишних мощностей при конкуренции оказывается не больше, чем при монопольной системе;
• теория естественной монополии терпит крах по каждому пункту: конкуренция существует, ценовые войны “не имеют серьезного значения”, при конкуренции качество услуг выше, а уровень цен ниже, конкуренция продолжается на протяжении очень длительного периода, сами потребители предпочитают конкуренцию, а не регулируемую монополию;
• наконец, потребители полагают, что проблемы, связанные с наличием дублирующих линий, не существенны по сравнению с преимуществами конкуренции.

Примо также обнаружил, что  руководители электроэнергетических  компаний лично предпочитают монополию, хотя и признают, что при конкуренции потребители в целом выигрывают. Через десять лет послу публикации книги Примо, как минимум один штат – Калифорния – осуществляет реформу в электроэнергетике, переходя “от монополии, контролируемой небольшой группой государственных компаний, к открытому рынку”. В этом же направлении двигаются и другие штаты, постепенно отказываясь от ошибочной теории естественной монополии в пользу естественной конкуренции:

• корпорация Ормет производитель алюминия в Западной Вирджинии, получила от властей штата разрешение предложить 40 электрическим компаниям участие в тендере на поставку энергии;
• корпорация Алкан Алюминиум в Освего, штат Нью-Йорк, воспользовалась результатами технического прогресса, позволяющими построить новую электростанцию непосредственно рядом с заводом, тем самым снизив свои издержки на энергию на две трети. Ниагара Мохок – его предыдущий поставщик энергии по более высоким ценам – предъявил штату судебный иск, требуя, чтобы штат запретил корпорации Алкан использовать ее собственную энергию;
• власти штата Аризона разрешили корпорации Каргилл покупать энергию в любой точке на Западе; компания рассчитывает сэкономить 8 миллионов долларов в год;
• новые федеральные законы разрешают инфраструктурным компаниям покупать дешевую энергию на стороне и использовать сети других компаний для транспортировки;
• комиссионер общественных услуг штата Висконсин Скотт Нейцель недавно заявил: “Для потребителя свободный рынок – это лучший механизм… там он получает наилучшие услуги по самым низким ценам”;
• перспективы конкуренции уже заставляют некоторые электрические компании снижать свои издержки и цены. Когда ТВА в 1988 году, столкнулась с конкуренцией со стороны Дюк Пауэр она в течение нескольких лет, отказывалась от повышения своих тарифов. Потенциальные преимущества, которые американская экономика может получить от демонополизации электроэнергетики, огромны. Согласно экономисту Роберту Майклсу в области инфраструктурных отраслей, конкуренция позволит потребителям немедленно сэкономить как минимум 40 миллиардов долларов в год. Она также облегчит развитие новых технологий, которые станут выгодными при низких затратах на электричество. Например, “автомобилестроение и другие отрасли, использующие стальной лист, смогут шире использовать лазерные режущие устройства и лазерную сварку, требующие много энергии”

Кабельное телевидение –  еще один пример искусственной монополии, возникшей в большинстве городов  благодаря теории естественной монополии. Однако монополию в этой отрасли, можно считать, какой угодно, но только не “естественной”. Как и в электроэнергетике, в США существуют десятки городов с конкурирующими кабельными компаниями. “Как минимум в тридцати-сорока населенных пунктах в настоящее время имеет место… прямая конкуренция”. Существование постоянной конкуренции в кабельном телевидении опровергает мнение, будто эта отрасль представляет собой “естественную монополию”, которая нуждается в монопольном регулировании. Монополия в кабельном телевидении порождается не экономией на масштабах производства, а государственным вмешательством. Хотя кабельные компании и жалуются на “дублирование”, не следует забывать, что “в то время как чрезмерное расширение кабельных систем может снизить прибыльность существующих кабельных компаний, оно безусловно улучшает ситуацию потребителей, так как цены теперь определяются не уровнем издержек, а спросом и предложением”.