Государственное регулирование естественных монополий

Как и в случае с электроэнергетикой, исследователи обнаружили, что в  тех городах, где существуют конкурирующие  кабельные компании, цены в среднем  на 23 процента ниже, чем в городах  с кабельной монополией. Например, Кейблвижен Оф Сентрал Флорида в  районах, где существует еще один конкурент, снизила свою базовую  цену с 12 долларов 95 центов до 6 долларов 50 центов в месяц. Когда компания Телестат начала работать в Ривьере  Бич, штат Флорида, то предложила 26 каналов  за 5 долларов 75 центов в месяц –  в то время как существующая компания Комстат предлагала 12 каналов за 8 долларов 40 центов. Комстат отреагировал расширением своих услуг и  снижением цен. Когда власти города Преск Айл, штат Мэн, разрешили конкуренцию, существующая в городе компания немедленно расширила свои услуги с 12 до 54 каналов.

В 1987 году кабельная компания Пасифик Вест подала в суд на город  Сакраменто, штат Калифорния, обвиняя его в нарушении первой поправки к Конституции из-за того, что ей не разрешали выходить на местный рынок. Присяжные решили, что “рынок кабельного телевидения Сакраменто не является естественной монополией, а все ссылки на естественную монополию представляют собой отговорку для того, чтобы предоставить монопольную лицензию единственной компании…, получить от нее в обмен денежные платежи и услуги натурой… и добиться высоких взносов на избирательную кампанию”. Город был вынужден перейти к конкурентной политике в кабельном телевидении, в результате чего существующая компания, Скриппс Говард, чтобы не потерять рынок, снизила свою месячную ставку с 14 долларов 50 центов до 10 долларов. Кроме того, компания стала предлагать бесплатную установку и три бесплатных месяца обслуживания во всех районах, где имела место конкуренция.

До сих пор в большинстве  американских городов кабельное  телевидение остается лицензионной монополией – по тем самым причинам, которые перечислены в решение  присяжных города Сакраменто: это  меркантилистские схемы, при которых  кабельные компании создают монополию  и делятся наживой с политиками посредством взносов на избирательные  кампании, бесплатного времени для  “общественных программ”, взносов  в местные благотворительные  фонды, которым симпатизируют политики, акций и консультационных контрактов для тех, кто связан с политиками и разнообразных подарков для  регулирующего начальства.

В некоторых городах политики собирают такого рода косвенные взятки с целого ряда компаний в течение 5-10 лет, а иногда и дольше, пока в  конце концов не выдают кому-то монопольную  лицензию. Таким образом они перехватывают  часть монопольной ренты, порождаемой  монопольной лицензией. Бывший главный  экономист Федеральной комиссии по связи Томас Хазлетт– по-видимому, ведущий в стране специалист по экономическим  проблемам кабельного телевидения  – пришел к выводу, что “с точки  зрения общественного благосостояния процесс выдачи лицензий можно охарактеризовать как абсолютно неэффективный, хотя для городских лицензирующих властей он имеет осязаемые преимущества”. В этой индустрии ограничения на появление новых участников рынка – это не экономия на масштабах производства, а политический заговор местных политиков и кабельных компаний, направленный на завышение цен.

Самым главный миф, по мнению ДиЛоренцо – это убеждение  в том, что телефонная связь представляет собой естественную монополию. Целым  поколениям студентов экономисты объясняли, что телефонная связь – это  “классический” пример “ошибки рынка”, что из соображений “общественного интереса” здесь необходимо правительственное  регулирование. Но, как недавно продемонстрировал  Адам Тирер, в телефонной монополии, которой много десятилетий обладала Эй-Ти-энд-Ти, не было ничего “естественного”; она была результатом правительственного вмешательства в чистом виде.

Когда в 1893 году истек срок действия первоначальных патентов Эй-Ти-энд-Ти, сразу появились десятки конкурентов. “К концу 1894 года более 80 новых независимых  конкурентов захватили уже 5 процентов  рынка… к началу следующего столетия существовало уже более 3000 конкурентов”. В некоторых штатах одновременно функционировало более 200 телефонных компаний. К 1907 году конкуренты Эй-Ти-энд-Ти захватили 51 процент рынка телефонных услуг, а их цены резко упали. Более  того, вопреки стандартным описаниям  теории естественной монополии, прилагаемым  к телефонной промышленности, не было никаких свидетельств экономии на масштабах  производства или ограничений на возникновение новых участников рынка .

Возникновение телефонной монополии  стало результатом заговора между  Эй-Ти-энд-Ти и политиками, которые  хотели использовать лозунг “всеобщей  телефонизации” для подкупа своих  избирателей. Политики стали обличать конкуренцию как “разрушительную”, “расточительную”, “ведущую к излишнему  дублированию”, а разнообразным  экономистам предлагались деньги за выступления на слушаниях в Конгрессе, где они торжественно провозглашали телефонную отрасль естественной монополией. Одно из таких слушаний пришло к выводу: “В области местной телефонной связи конкуренция не ведет ни к каким положительным результатам”.

Крестовый поход за создание монополизированной телефонной отрасли с помощью правительственных решений в конце концов завершился победой – когда федеральное правительство в 1918 году использовало Первую мировую войну как оправдание для национализации всей отрасли. Эй-Ти-энд-Ти продолжала управлять телефонной системой, но уже под контролем правительственной комиссии, которую возглавлял генеральный почтмейстер США. Как и во многих других случаях государственного регулирования, Эй-Ти-энд-Ти в скорости “захватила” регулирующие органы и стала использовать регулирующие механизмы для устранения конкурентов. “К 1925 году практически каждый штат установил жесткие регулирующие правила; более того, во многих местностях конкуренция в области местной телефонной связи либо косвенно подавлялась, либо прямо запрещалась”.

Как заключает Тирер, окончательное  устранение конкуренции в этой отрасли  связано с действием следующих  факторов: запретительная лицензионная политика; защитная монополия для  “ведущих участников рынка”; гарантированная  доходность или регулирование телефонных компаний; правительственная политика “всеобщей телефонизации”, для  которой требовалось наличие  единой и послушной телефонной компании; наконец, регулирование тарифов, направленное на достижение социалистической цели “всеобщей телефонизации”.[11]

2. Деятельность естественных монополий в России.

В последнее  время в России  были предприняты  значительные шаги по формированию правовой и институциональной базы государственного регулирования естественных монополий. Самый главный правовой акт существующий в России, посвященный теме естественных монополий это закон «О естественных монополиях». В советской экономике все цены устанавливались в плановом порядке, и, таким образом, не возникало проблем со специальным выделением отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. В 1994г. правительство стало уделять большое внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях. Идея состояла в том, чтобы регулировать цены (тарифы) лишь в отраслях, обладающих естественной монополией, оставив все остальное ценообразование  свободным рыночным процессам. К 1995г. была сформирована только одна система регулирующих органов. Это федеральные и региональные  энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электроэнергию.  Регулирование других естественных монополий осуществлялось соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи). Минэкономики и Минфин ежеквартально корректировали тарифы с учетом финансового состояния отрасли.

Однако  даже в электроэнергетике до 1995г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль над хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий  в  акционерные общества. С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей – естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене  единицы продукции.

В 1994-1995 гг. отраслевые цены российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых цен, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требования замораживания цен. Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемой продукции и услуг уровню цен. Во всех  отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата заметно превышала среднюю по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями. Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной  проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли, монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути органы регулирования (департамент цен Минэкономики, Федеральная энергетическая комиссия). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов; их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров. Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в 1994-1995 гг., были связаны с действиями предприятий  - естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов).

В отраслях – естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность и нефтяные магистральные трубопроводы, железнодорожный транспорт, отрасли  связи) происходили некоторые важные изменения, связанные с началом  реформирования системы регулирования.

Достаточно успешно осуществлялась подготовка основы законодательной  базы для новой системы регулирования  естественных монополий. В августе 1995г. Президент подписал Закон РФ «О естественных монополиях». В Законе в качестве основных методов регулирования  были определены  ценовое регулирование  или назначение их предельного уровня и определение потребителей для  обязательного обслуживания, и установление минимального уровня их обеспечения. Органы регулирования будут контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу или сдачу в аренду имущества.

В 1995г. был издан ряд указов Президента, которые являются базовыми для создания  трех федеральных служб по регулированию  естественных монополий на транспорте, в топливно-энергитическом комплексе  и в отраслях связи. Однако уже  тогда было видно, что процесс  формирования  соответствующих федеральных  служб будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят  отдавать полномочия по регулированию, остро стоит проблема финансирования новых федеральных служб. Довольно сложно привлечь сотрудников в органы регулирования, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы  аналогичных работников в регулируемых компаниях, и многие из лучших отраслевых специалистов уже получили там высокооплачиваемые должности.

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро  стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей  принимать обоснованные решения.

Общая для  экономики России проблема неплатежей особенно остро стояла в отраслях ТЭК и на железнодорожном транспорте. Неплатежи в государственный  бюджет имели значительные объемы. Другой стороной проблемы являются неплатежи  самим естественным монополиям. Неплатежи  электроэнергетикам за ноябрь-декабрь  выросли с 29 до 46 трлн. руб. в связи  с принятием правительственного постановления №1089, в котором  было запрещено до 15 мая 1996г. отключать  электричество важнейшим объектам жизнеобеспечения экономики. Уровень  текущих платежей населения за электроэнергию в этот период снизился с 90 до 70%.

Однако  в отраслях связи неплатежи были не столь значительными, в первую очередь это вызвано высокой  собираем остью платежей – неуплата влечет за собой немедленное отключение от телефонной сети, а при подключении  требуется не только погасить неплатежи, но внести полную плату за подключение  к сети. В августе 1995г. было проведено замораживание цен и тарифов в основных отраслях – естественных монополиях, что, было связано с подготовкой к президентским и парламентским выборам, причем РАО «Газпром» успел поднять цены на природный газ непосредственно перед замораживанием, что поставило российскую электроэнергетику в особенно трудное положение. Деятельность Федеральной энергетической комиссии практически была приостановлена.

Только  часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и  связь, в действительности являются естественными монополиями и  должны подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной  деятельности могли бы эффективно функционировать  в условиях конкуренции, но для этого  необходимо  проведение реструктурирования существующих предприятий. Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения энергоресурсов на местах объективно не является естественной монополией. Междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но во многих случаях местные телефонные сети при нынешнем технологическом уровне в России должны регулироваться как естественные монополии. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при достижении некоторых условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутривидовой конкуренции между отдельными железнодорожными предприятиями.