Историческое развитие института обращений граждан

Историческое  развитие института обращений граждан

Доктрина предполагает 6 видов обращений, но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конституционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних законодательных актах, даже и древних памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее, и в этом направлении были достигнуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако очевидно, что право такая возможность всегда существовала. Правда, в эпоху расцвета монархических форм правления сама возможность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уровня была минимальной, а последствия таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем более - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы.

Однако с развитием элементов демократии это право граждан получает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции.

Петиции являются далеко не единственной формой реализации права  граждан на обращения, но одной из самых эффективных, поскольку, с  точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных  лиц или групп населения к  органам верховной власти - монарху  или законодательным собраниям - с ходатайством об издании законов  или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном  праве, как следствие традиционного  права отдельных лиц и общин  обращаться к королю, как источнику  правосудия. При этом король со своим  советом, в состав которого входили  и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения  в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соединение административного и  судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования  в 1213 г. Британского парламента петиции  стали направляться в его нижнюю палату поскольку её составили облечённые властными полномочиями представители английских общин. Каждый представитель привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформирован особый комитет. Петиции, разрешение которых по существу требовало простого применения действующего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых не могло быть произведено в рамках действующего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мнению П. Люблинского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров.

Характерным примером подобного  акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе  обсуждения вопросов в парламенте", явившаяся следствием объявления палатой  общин 4 января 1649 г. себя верховной  властью английского государства.

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент  общинами, по существу лёг в основу современного законодательного процесса, осуществляемого в демократических  государствах, когда обращения граждан  с гражданской инициативой и  иных лиц, обладающих правом законодательной  инициативы в парламенте, являются основой для выработки законопроекта, приобретающего юридическую силу после  подписания его монархом или президентом.

В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исторически  сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе Английской буржуазной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих петицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20.

Но уже спустя 18 лет  в Билле о правах 1689 г. провозглашалось  неограниченное право подданных  обращаться с ходатайствами к  королю, причём всякое задержание и  преследование за такие ходатайства признавалось незаконным. Таким образом, право петиций получило юридическое закрепление не только в виде материальной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограничение 1661 г., несмотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.

Право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока устанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения  также насчитывает многолетнюю  историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной  власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек  передаваемая в собственные  руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически  с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее, попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное заключение[30].

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного  уложения 1649 г. содержится ряд статей регламентирующих отдельные вопросы  рассмотрения челобитий и ответственности  недобросовестных жалобщиков. Как показывает практика, хотя большинство челобитных содержали частные жалобы на произвол и самоуправство государственных  чиновников и представителей правящего  класса, тем не менее, некоторые из них легли в основу нормативных  актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма.

В последующие годы челобитные были важным каналом обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу  действий административных органов;

2) специальные обращения  "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному  разбирательству, статс-секретарями  не разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в  суд.

На рассмотрение императрицы  поступали лишь те прошения, которые  по своему содержанию требовали исключительно её решения.

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит  в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства  обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями  не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.

Однако, несмотря на безусловное  прогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём правомочий лиц, выступающих с обращениями в государственные органы, был различным и зависел от сословной их принадлежности. Самым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дворянства, которые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же грамоты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконений".

Очередные изменения в  порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом "Об образовании Государственного совета" от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями граждан.

По каждому из обращений  устанавливался особый порядок производства как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности", которые в комиссию не поступали, а вносились "непосредственно к высочайшему усмотрению".

Обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей администрации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Этим же Указом устанавливался порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном совете и его преобразовании".

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем вопросам, имевшим  для них жизненно важное значение. Что касается иных обращений, поступавших в Канцелярию, то они делились на две группы: оставляемые без рассмотрения и оставляемые без последствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ряде случаев, чтобы отнести некоторые обращений к данной категории их всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений рассмотрению подлежала, но юридических последствий для заявителя это не имело.

Очевидно, что российская бюрократия оказалась настолько  развитой, что ради борьбы с ней  официальные власти готовы были пойти  на любые уступки, вплоть до признания  неправоты со стороны высших должностных  лиц государства. В этом случае, если жалоба будет признана уважительной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст.218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных лиц государства, действующих на общегосударственном уровне исключая, естественно, самодержца, персона которого была, априори вне рамок юридической ответственности.

К государственным органам, принимающим жалобы на действия и  решения должностных лиц губернского  и уездного уровня, относятся также Министерства, действующие по той же схеме, что и рассмотренные выше учреждения.

И наконец, завершает систему  органов, принимающих жалобы, третий (местный) уровень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в случаях, указанных в Положении о губернских и уездных земских учреждениях и в Положениях об общественном управлении городов.

Такой порядок подачи петиций  действовал до начала революционных событий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России.

В отличие от других политических прав и свобод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало конституционным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что в тексте Основных государственных законов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.

Первым актом, относящимся к институту обращений было постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюдении законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”. Примерно в то же время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руководителями Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариат Государственного контроля, а в его составе - Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государственной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после революции устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим постановлением было также установлено, что приём обращений граждан кроме Центрального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредственно Президиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальные подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.