Источники административного права

2. Общепризнанные принципы  и нормы международного права  и международные договоры Российской  Федерации. Данный вид актов  включается в систему источников  норм административного права  в соответствии с положениями  ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии об избежание двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 г. N 156-ФЗ; Договор между Российской Федерацией и Федеративной республикой Бразилией о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 99-ФЗ; Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное 8 июля 1996 г. N 90-ФЗ и т.д.

3. Законы (федеральные конституционные,  федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР,  СССР), а также законы субъектов  Российской Федерации. Специалистами  отмечается современная тенденция  к постепенному увеличению числа  источников законодательного уровня  в системе источников административного  права. То, что ранее регулировалось  на уровне указов Президента  РФ или постановлений Правительства  РФ, теперь находит отражение  в актах более высокой юридической  силы.

4. Указы Президента РФ  и нормативно-правовые акты глав  субъектов Российской Федерации.  Как уже было отмечено выше, законодательная деятельность Федерального  Собрания РФ не всегда поспевает  за потребностями в правовом  регулировании бурно развивающегося  общественного организма. В этой  связи Президент РФ как Глава  государства берет на себя  функции законодателя, временно  «закрывая брешь» правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, т.е. в соответствии с буквой Конституции РФ указ Президента РФ не может носит ограничительного характера.

5. Постановления Правительства  РФ и нормативно-правовые акты  правительств (администраций) субъектов  Российской Федерации. Правительство  РФ ведет наиболее активную  правотворческую деятельность в  области административно-правового  нормотворчества. Большинство законов,  регулирующих вопросы административного  права, имеют отсылочные нормы  на постановления Правительства  РФ, которыми утверждаются те  или иные конкретизирующие, поясняющие  нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального  закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

 Постановления Правительства  РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к  исполнению в Российской Федерации.  Однако в случае их противоречия  Конституции РФ, федеральным законам  и указам Президента РФ они  могут отменяться Президентом  РФ.

 Источниками административного  права могут быть нормативно-правовые  акты администраций (правительств) различных субъектов Российской  Федерации.

6. Нормативно-правовые  акты федеральных и региональных  органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные  полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Помимо вышеуказанных  к источникам административного  права относят и некоторые  другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах⁶ в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

I. акты, принятые на основе  референдумов и акты законодательных  органов (куда, помимо прочего  отнесены декларации, положения,  акты об амнистии и другие  акты палат Федерального собрания  РФ);

II. акты Президента Российской  Федерации (в том числе и  распоряжения, как известно, не носящие  нормативного характера);

III. акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);

IV. акты муниципальных органов;

V. публичные договоры (международные  договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);

VI. акты правосудия (а  именно: акты судов, которые могут  признать не соответствующими  закону или решениям вышестоящих  органов подзаконные акты вплоть  до постановлений Правительства  России, а также постановления  Конституционного Суда РФ и  конституционных (уставных) судов  субъектов Федерации);

VII. административные обыкновения  (под которыми понимаются, прежде  всего, правила деятельности в  отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

Все источники административного права могут быть классифицированы на две группы: нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления, инструкции, договоры) и иные источники ненормативного характера (правовые обычаи, судебные прецеденты и решения). В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов и означает лишь то, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством.⁷

Ю.А. Тихомиров⁸, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые «собственные источники административного права»:

• административно-правовые идеи и концепции;
• правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
• правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
• акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций;
• управленческие соглашения.

 Вторую подсистему  источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

• нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
• законы РФ и ее субъектов;
• указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;
• решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

4.Понятие и задачи муниципальной службы.

4.1 Понятие  муниципальной службы.

Понятие «служба» имеет несколько значений: это и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Выполнение функций местного самоуправления обеспечивается деятельностью различных лиц, в том числе профессионально занимающихся муниципальным управлением. Служба является видом общественно – полезной деятельности и состоит в исполнении полномочий по должности.

Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)⁹. Понятие муниципальной службы устанавливается и через понятие «должность муниципальной службы». Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования  или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.

1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством¹⁰. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Муниципальное законодательство конституирует муниципальную службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий органов местного самоуправления, управления муниципальным имуществом, включая средства местного бюджета, и организацию предоставления муниципальных услуг.

Как профессиональная деятельность, муниципальная служба является оплачиваемой и финансируемой из местного бюджета. Обеспечение прав и гарантий муниципальных служащих осуществляется муниципальным образованием за счет ресурсов местного самоуправления. Муниципальное образование для реализации возложенных на него публичных функций принимает на работу (нанимает) граждан, имеющих соответствующее профессиональное образование. При этом муниципальный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст.15 Трудового Кодекса РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности. Выполнение регулярной оплачиваемой работы физическим лицом предполагает наличие трудовых отношений.

Муниципальная служба является особым видом трудовой деятельности. Специфичность ее проявляется в том, что муниципальный служащий имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой стороны, занимая должность муниципальной службы, он участвует в осуществлении функций местного самоуправления,  и поэтому действует как агент публичной власти, способный повлиять на издаваемые властные обязательные решения. Соответственно, статус муниципального служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обуславливается частью публичного права – муниципальным правом. Данная точка зрения нашла свое отражение в Конвенции 1978г. о трудовых отношениях на государственной службе¹¹, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27.06.1978 г. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статусов и характера выполняемых ими функций.

Осуществление муниципальной службы существенно влияет на права граждан. Исходя из этого, возникают особенности правового регулирования данной деятельности – усиление влияния федерального законодательства, введение ряда ограничений и обязанностей для муниципальных служащих, обеспечивающих реализацию прав граждан, дополнительные требования к правовому регулированию муниципальной службы и деятельности каждого конкретного муниципального служащего, связанные с его работой в интересах населения муниципального образования, включение этических норм в правовые акты по муниципальной службе.