Коррупция в сферах государственного и муниципального управления. Реальная угроза национальной безопасности России

3. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной  службы

1. Исторический опыт борьбы с должностными злоупотреблениями коррупционной направленности в досоветской и советской России

Комплексное рассмотрение такой масштабной и значимой проблемы, как коррупция в системе государственной службы, невозможно без применения исторического метода, предполагающего рассмотрение существующих государственно-правовых явлений с позиций настоящего, прошлого и будущего.

Современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым. Историко-правовой метод позволяет ответить на вопросы, касающиеся причин возникновения и развития коррупции в системе государственной службы нашей страны. Следует сказать, что как вид противоправного поведения коррупция характерна для всех стран во все времена. История коррупции по древности сравнима с любой известной нам человеческой цивилизацией, Египтом, Римом или Иудей. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. 

Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления  по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану Ш. А его внук - Иван Грозный - впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Первая российская казнь за взятку была произведена при Иване Грозном: казнили дьяка, принявшего, помимо положенного ему, еще и начиненного монетами жареного гуся. Дьяка вывели на торговую площадь и четвертовали. Можно упомянуть и Московский мятеж 1648 г., который стал первым и единственным в российской истории восстанием народа против коррупции и коррупционеров.

Взятки брали на Руси задолго до появления государственного чиновнического аппарата.

Но самая настоящая  бюрократия начинает появляться при  Иване Грозном. А на рубеже XVII-ХVIII вв. бюрократизм становится массовым явлением.

В России коррупционное  поведение лиц, состоящих на государственной службе, именовалось «лихоимством», использовались и иные термины: «почесть», «поминки», «посулы».

Поговорка «На посуле, как на стуле» неразрывно связала  российского чиновника и «посул» - взятку. В связи с этим возникает  вопрос: как сформировалось это глубокое убеждение о неискоренимости коррупции в России? Как отмечает П.В. Седов, ответ на этот вопрос удалось отыскать в неожиданном месте: монастырских архивах. Каменные стены монастырей сохранили расходные книги. В них бережливые монахи тщательно записывали для отчета, сколько, кому и при каких обстоятельствах поднесено в московских приказах. Эти материалы позволяют представить широкую картину подношений в приказах в конце XVI-XVII вв., на заре становления российской бюрократии.

Одна из исследователей приказного строя Московского государства XVII в. - Н.Ф. Демидова обратила внимание на то, что подношения в приказах имели различный xapaктep: во-первых, это была так называемая «почесть», во-вторых, приказным давали и за конкретную их работу с целью ее ускорения; в-третьих, они получали «посулы» за нарушение закона. Сущность «почести» в системе государственной службы состояла не в материальной ценности подносимого, а в самом факте почтения. Но наиболее массовыми подношениями «в почесть» были калачи и пироги.  «Почесть» носила характер своеобразного соглашения. В обмен на нее приказные люди как бы брали на себя обязательство благожелательно отнестись к челобитчику. Вместе с тем в ХVII в. за старым понятием «почести» нетрудно разглядеть новое содержание: «почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в ХVII в.  как нельзя лучше демонстрирует происхождение мздоимства. Другая категория подношений в приказах связана с расходами на самоведение и оформление дел. Помимо этого, четко соблюдался обычай пригласить чиновника выпить чарку вина.

Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества ХVII в. Исследование показывает, что одной из главных причин разрастания коррупции в государственном аппарате является то, что на протяжении ХVII в. при общем росте расходов на содержание приказных размеры среднего денежного жалованья дьякам не только не выросли, но даже уменьшились.

В 1699 г. издаются указы  Петра 1 «Об учреждении бурмистрской палаты» и «Об учреждении в городах земских изб». Согласно им города выходили из ведения воевод и должны были создавать выборные учреждения. За эти меры население должно было платить вдвое больше податей. Петр I сделал реформу обязательной. Но даже при проведении реформы император столкнулся с фактами лихоимства при выборе земских бургомистров. Петр I понимал, что для противодействия «подкупу» служилых людей необходимо было организовать службу за жалованье, что и было сделано в 1708 г. при проведении губернской реформы. Борьба с лиходателями и лихоимцами включает также наказание лиц, «оказывающих послабление» преступникам. Последним определяется наказание в виде смертной казни и конфискации их имения. Петр I отмечает, что лихоимство несет убыток государству и, поскольку оно умножается, то равному наказанию с лихоимцами необходимо подвергать тех, «кто им помогал» в совершении преступления, или, зная об этом не донес. Помимо этого в декабре 1714 Петр 1 издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», которым отменил поместное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание.

Понимая, что одних  запрещающих и карательных мер  недостаточно, царь создает именным  Указом должности фискалов, осуществляя  тем самым кадровое обеспечение  надзора и контроля от своего имени над должностными лицами во имя пресечения деяний коррупционного характера, а также принятие мер по привлечению виновных к ответственности. Борьба с коррупцией занимала центральное место в безгласной деятельности фискалов.

Следует отметить, что  Петр I пытался привлечь к борьбе с коррупцией в государственном аппарате все население страны.

Государь разрешал всем людям независимо от чина доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос определялась награда - «богатство того преступника».

После многих жестких, карательных  мер выглядят либеральными «высочайшие  резолюции на докладные пункты - «О взысканиях и наказании за взятки» (1720). Согласно им, во-первых, разрешалось  не возвращать взятки, данные добровольно  до издания Указа 1714 г.; а, во-вторых, Указ обязывал взыскивать приносы (т.е. добровольные поощрения за службу должностных лиц населением) людей из земских изб и волостных старост.  
Заслуживают внимания некоторые из аспектов петровского регулирования государственной службы, которые являлись мерами предупреждения коррупции. Помимо присяги, дававшейся при поступлении на службу и каждый раз при получении нового чина, Сенатский Указ от 1722 г. определял подписываться под царским указом 1714 г. «О лихоимстве» и оставлять один указ у «себя», а другой с такой же подпиской присылать в Сенат. Таким образом, можно сделать вывод, что проводимая Петром I стратегия борьбы с коррупцией в государственном аппарате была обусловлена временем и ситуацией. Общая организация борьбы выражалась в определении стратегии и правовом урегулировании первоначального принятия законодательных мер, ограничивающих возможности коррупции в государственных органах до соединения государственных усилий с сотрудничеством населения.

Как свидетельствуют  исторические документы, Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок.

XIX в. принес свои  новшества. Воспитывая чиновников  в духе честности, порядочности  и скромности, стремясь содействовать  очищению их от таких пороков, правительство в ряде случаев использовало влияние и авторитет главы верховной власти, его личный пример.

Так, Александр 1 отмечал, что взятки в российском государстве не только существуют, но даже распространяются между теми, кто «гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали».

Правительство Александра I приняло специальный Указ «О воспрещении приносить подарки Начальникам губерний и другим чиновникам». Этот запрет мотивировался необходимостью «предупредить всякого способа к послаблениям и упущениям по службе». Teм не менее взяточничество в России явилось постоянным спутником государственной службы. Среди форм взяточничества заметное место занимало вымогательство.

В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. Коррумпированное чиновничества первой половины XIX в. обирало население и казну с огромным размахом, в связи с чем по воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества».

Стремясь усилить и  упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских  служащих, и в 1845 г. включило в новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве». В этой главе взяточничество квалифицировалось как преступное деяние и подразделялось на «мздоимство» и «лихоимство». Под «мздоимством» понималось получение государственным служащим имущественной выгоды от приношения частных лиц в виде денег, ценных бумаг, вещей, но без нарушения чиновниками их служебных обязанностей. «Лихоимство» трактовалось как принятие служащими каких-либо даров от посетителей для решения того или иного дела в их пользу с нарушением государственных законов и норм государственной службы.

Уложение о наказаниях 1845 г. предусматривало жесткие формы  уголовной ответственности для  взяткодателей и лиц, содействовавших мздоимству и лихоимству, крупные штрафы, тюремное заключение, телесные наказания, ссылки на поселение в Сибирь. Уголовные наказания за должностные преступления широко применялись и в XIX веке.

Только в течение 1841-1859 гг. почти 100 тыс. чиновников государственного аппарата были привлечены к суду за различного рода преступные действия, в том числе за взяточничество и присвоение казенного имущества. Николай 1 как-то заметил своему сыну Александру II: «В России не воруют только два человека - я и ты».

Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложения тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Таким образом, происходило «сращивание» промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последней являлось формой подкупа.

Следует особо отметить, что с поступлением на службу государственные служащие ставились в условия определенных ограничений, связанных с принадлежностью к административным учреждениям. Так, служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанности быть поверенными в делах граждан, обратившихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярские конторы Сената служащие давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц. Помимо этого, чиновникам административных учреждений запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которых поручалась им в качестве служебного поручения. Государственные служащие не могли входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомств. В ходе реализации этих договоров устав о гражданской службе запрещал высшим и низшим чиновникам быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они служили.

1.         Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы в современной России

Первым шагом Дмитрия  Медведева на посту президента Российской Федерации стало принятие мер по борьбе с коррупцией.

«Эта работа не носит конъюнктурного характера. Начали раздаваться голоса, что после разного рода событий, например, после августовского конфликта на Кавказе, Россия свернет эту работу, и ничего делаться впредь не будет. Наоборот, мы будем этим заниматься с не меньшей энергией», — сказал Дмитрий Медведев. Он также подчеркнул, что главным ориентиром в борьбе «с этим злом» является Национальный план противодействия коррупции, программу реализации которого наметил неделю назад президиум Совета при президенте.

Глава государства сравнил коррупцию в России с тяжелой болезнью и заявил, что она проникла во все сферы жизни российского общества.

«Повторю простую, но не менее от этого болезненную вещь. Коррупция в нашей стране просто приобрела масштабный характер. Она стала привычным обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь нашего общества», — сказал Медведев. Он отметил, что «речь идет не просто о банальных взятках, речь — о тяжелой болезни, которая съедает нашу экономику и разлагает все общество».

Президент заявил, что  «кардинальное снижение уровня коррупции — это стратегическая задача, которая стоит перед страной». Как указал глава государства, решение этой задачи «напрямую связано с защитой права собственности в стране, с укреплением правовой, судебной системы, расширением свободы предпринимательства».

«Фактически, решение  этой стратегической задачи связано  с большинством задач, которые мы поставили перед собой», — сказал Дмитрий Медведев.

Президент озабочен масштабами коррупции и ее скрытым характером: "Уровень коррупции в стране остается крайне высоким, за 2007 год только по официальной статистике расследовано более 10,5 тысяч дел".

Координировать работу правоохранительных органов в этой сфере станет Генпрокуратура, где не исключают ужесточения уголовных мер, в частности введения конфискации имущества. Юрий Чайка пока затруднился уточнить, какие именно меры будут включены в национальный план. Однако на вопрос, предусматриваются ли меры уголовного порядка, он заверил, что "такие меры будут предусмотрены". Генпрокурор также отметил, что планируется "совершенствование законодательства".

Медведев предложил  включить в план по борьбе с коррупцией как минимум три раздела. Он считает, что "по сути, нужно вести разговор о ликвидации условий для возникновения коррупции". "Это самое сложное, что нам предстоит сделать", - предупредил он.