Организация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по обеспечению режима чрезвычайного положения

к) эвакуация  материальных и культурных ценностей  в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в  связи с чрезвычайными обстоятельствами⁷.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте "а" статьи 3 Закона «О чрезвычайном положении», в дополнение к перечисленным общим мерам и временным ограничениям могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

б) ограничение  свободы печати и других средств  массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

в) приостановление  деятельности политических партий и  иных общественных объединений, которые  препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение  или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого  режима оборота лекарственных средств  и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

е) выдворение в  установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

ж) продление  срока содержания под стражей  лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством  Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и  других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного  положения по основаниям, указанным  в п. «б» ст.3 Закона «О чрезвычайном положении», в дополнение к перечисленным  общим ограничениям могут применяться  следующие меры:

а) временное  отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением  таким жителям стационарных или  временных жилых помещений;

б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

г) отстранение  от работы на период действия чрезвычайного  положения руководителей государственных  организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

д) отстранение  от работы на период действия чрезвычайного  положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими предписанных законам мер и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. В исключительных случаях этот срок может быть продлен указом Президента РФ, с условием того, что не были достигнуты цели ведения чрезвычайного положения.⁸

Глава 2. Организация форм управления в условиях чрезвычайного положения

2.1. Особенности отдельных видов организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения

В соответствии с действующим  законодательством режим чрезвычайного положения реализуется в реорганизации управляющей системы, перераспределении полномочий государственных органов, наделении их дополнительными правами и, соответственно, ограничении прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложении на них дополнительных обязанностей.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько организационных форм создания управляющих систем:

1) при введении чрезвычайного положения существующие органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Президенту;

2) при введении чрезвычайного положения исполнительные органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному Президентом;

3) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, образуются специальные временные органы;

4) при ненадлежащем осуществлении органами государственной власти и управления своих функциональных обязанностей создаются специальные временные органы.

В первом случае органы управления не реорганизуются, а им придается большой авторитет за счет полномочий Президента, который осуществляет прямое руководство этими органами. К данной форме Президент обращается, когда орган исполнительной власти полностью лоялен и можно в короткий срок разрешить возникший конфликт, в частности, путем его силового подавления. Подобный путь разрешения парламентского кризиса был применен в нашей стране в октябре 1993 г. ⁹.

При втором варианте в  случае объявления чрезвычайного положения создается специальный орган управления, в подчинении которого находятся местные органы исполнительной власти. Обладая соответствующим аппаратом, такой орган может осуществлять руководящую деятельность в полном объеме - сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановительная деятельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь независимым от местных властей и свободным от предвзятости, он способен объективно оценивать обстановку и принимать оптимальные решения.

Относительно третьей  организационной формы можно  отметить, что при наделении специальных временных органов властными полномочиями они будут аналогичны органу управления, указанному во второй форме. Если указанные полномочия не были данному органу делегированы, то он будет представлять собой просто координационный центр.

Наибольшую  сложность вызывает на практике создание системы управления на территории действия режима чрезвычайного положения — при бойкотировании или ненадлежащем осуществлении своих функций соответствующими властными органами на местах.

В данном случае в соответствии со ст. 15 Закона «О чрезвычайном положении» полномочия местных представительных и исполнительных органов могут быть ограничены или приостановлены. В частности, в законе сказано, что Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

В этой связи  возникает необходимость создания принципиально новой системы управления с такими органами управления, как временная администрация и комендатуры. Главой временной администрации, как правило, назначается заместитель Председателя Правительства России. Высший законодательный орган утверждает представленную кандидатуру либо отклоняет ее. Государственная Дума может также сформировать временную депутатскую комиссию для наблюдения за создавшимся положением и содействия урегулированию конфликта либо нейтрализации бедствия.

Глава временной администрации  обладает широкими полномочиями. Он имеет право:

• подбирать и назначать кадры в рамках своей компетенции; — издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми, находящимися на территории района чрезвычайного положения;
• отстранять от должности нелояльных руководителей и представителей местной власти, если их деятельность идет вразрез с законом;
• отменять местные нормативные акты в случае, если они носят противоправный или подстрекательный характер;
• осуществлять руководство приданными силами и средствами;
• организовывать взаимодействие с соседними областями и др.¹⁰.

 Временная администрация  руководит комендатурами, образованными на подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации утверждается Положение о комендатуре в районе чрезвычайного положения. Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней подчиняются исключительно временной администрации. Глава временной администрации определяет границы комендантских районов и участков, дислокацию их расположения, их штатную численность и персональный состав.

Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел, войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей силовых структур, находятся в его оперативном подчинении. Распоряжения комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного положения, обязательны для всех граждан, должностных лиц, органов местной власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории, где введено чрезвычайное положение. Комендант издает приказы и распоряжения по вопросам поддержания режима чрезвычайного положения, координирует деятельность правоохранительных органов. В то же время на территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются ограничения, направленные на изменение прав и свобод граждан, компетенцию организаций и учреждений.

Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализации прав и свобод и характера корреспондирующих  им обязанностей. Во-первых, это права  и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных (муниципальных) органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях «трансформируется» в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем установления запретов, отказа создавать условия для нее.

Во-вторых, права  и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества, свобода слова, печати, собраний, право на объединение в общественные организации, право на личную неприкосновенность и т.д. Чрезвычайное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его.

В условиях чрезвычайного  положения аппарат управления вводит на осуществляемые права административно-правовые ограничения, например, особый режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия.

В условиях чрезвычайного  положения увеличивается интенсивность административно-правового регулирования. Это выражается в следующих юридических признаках.

1. Охват административно-правовым  регулированием более широкого  круга общественных отношений.  При экстремальной ситуации возникает  необходимость в регламентации тех общественных отношений, которые уже были урегулированы, однако в результате социального взрыва перестали поддаваться нормативно-организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое регулирование в чрезвычайных условиях осуществляется в форме административно-правовых предписаний, в частности, запретов и ограничений. Аппарату управления предоставляется право:

а) временно изымать  у граждан, предприятий, учреждений, организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические средства;

б) вносить изменения  в планы работы предприятий и  организаций, устанавливать особый режим их работы и т.д.