Разграничение административных и других правовых отношений

8. Для гражданско-правовых  отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральных органов исполнительной власти перед Президентом или Правительством РФ).¹

Любая отрасль российского  права регулирует определенные правоотношения, т.е. отношения урегулированные нормами права. В частности, гражданскому праву свойственно регулирование гражданских правоотношений (имущественных и связанных с ним личных неимущественных прав), уголовному праву – регулирование правоотношений связанных с преступлением и наказанием.²

В отличие от гражданско-правового  отношения в административно-правовом отношении одной из сторон является субъект, обладающий определенными  государственно-властными полномочиями. В юридической литературе такие отношения рассматриваются как отношения власти и подчинения, если имеются так называемые связи между сторонами отношения. Например, когда орган государственного или местного самоуправления, реализуя свою компетенцию, рассматривает заявление или жалобу гражданина либо возлагает на гражданина определенную обязанность. Вертикальные административно-правовые отношения могут возникать между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти, например, между федеральным министерством и его территориальным органом, между государственным инспектором РФ и подчиненным ему аппаратом или нижестоящим государственным инспектором.

 

Административно-правовые отношения и их реальное место  в системе правоотношений могут  быть выражены следующими положениями:

1. административно-правовые отношения – это властеотношения;

2. выделение субъекта  управления в административных  правоотношениях; 

3. сфера государственного  управления — управляемая сфера; 

4. сфера государственного  управления есть та область  деятельности государства, в которой действуют особого рода субъекты;

5. административно-правовые  отношения по своей сути являются  особой разновидностью организационных  отношений; 

6. административно-правовые  отношения возникают по инициативе  любой из сторон;

7. возникновение споров между сторонами административно-правовых отношений;

8. порядок ответственности  сторон административно-правовых  отношений в случае нарушения  ими требований административно-правовых  норм.

Как указывалось  выше административно-правовые отношения возникают в сфере государственного управления. Однако не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

1.3. Структура административных правоотношений.

Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и содержания правоотношения.

В содержании административного  правоотношения различаются две  стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические  права и обязанности).

Непосредственным  объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния.

Нормами административного  права точно определяется, между  какими субъектами должны возникать  правоотношения, каковы будут права  и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

Существующие  в административно-правовых отношениях права и интересы могут защищаться в судебном  порядке, но такие случаи не являются доминирующими. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений.

В частности, они  могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить  звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

Следует также  подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений характерна ответственность  одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности  сторон административно-правовых отношений  в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В  этом случае ответственность одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом или Правительством Российской Федерации).

Субъекта административного  правоотношения можно рассмотреть  на основе квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от особенностей участников административных отношений выделяются наиболее типичные их виды:

а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, 2 министерства, администрация 2 областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении  государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными  органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и хозяйственными негосударственными и социально-культурными объединениями и предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными  объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех вышеперечисленных  отношениях всегда участвует тот  или иной исполнительный орган.

1.4. Основания возникновения,  изменения, прекращения административно-правовых  отношений

Административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются:

1. при реализации гражданами и их организациями предоставленных им конституционных прав и обязанностей в сфере государственного управления;
2. при реализации субъекта публичной администрации (органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов) установленных законодательством РФ функций и полномочий в сфере государственного управления;
3. при возникновении административно-правовых споров, гражданин, их организации с органами, осуществляющими функции государственного управления, и их должностными лицами, в том числе споров, связанных с нарушением прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
4. при нарушении физическими и юридическими лицами установленных законом или иными нормативно-правовыми актами правил и требований, влекущих применение мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности.

Для возникновения, изменения  или прекращения конкретного  административного правоотношения необходим еще и юридический  факт, т.е., фактическое обстоятельство (действие, событие), с которым правовая норма связывает наличие того или иного правоотношения.

В административном праве  к юридическим фактам относятся  события (стихийное бедствие техногенного или природного характера, рождение, смерть человека); действия – правомерные (ликвидация юридического лица, регистрация  прав на недвижимость, зачисление в учебное заведение) и неправомерные (совершение административного правонарушения, незаконное административное задержание, возложение на лицо не предусмотренной законом обязанности и т.п.).

Административные правоотношения возникают только при наличии определенного юридического факта.

Можно отметить так же, что административно-правовые отношения  могут возникать как по инициативе органов (должностных лиц) публичной  администрации, так и по инициативе граждан и их организаций (должностных  лиц).

В связи с этим можно обратиться к классификации административно-правовых отношений по их назначению и содержанию на внутриорганизационные (внутрисистемные), когда они возникают в рамках одного органа управления, и внешние, когда одним из субъектов такого правоотношения является не подчиненные органу публичной администрации гражданин или организация.³

В данном вопросе мы выяснили, что для возникновения, изменения  или прекращения конкретного  административного правоотношения необходим юридический факт, т.е., фактическое обстоятельство (действие, событие), с которым правовая норма связывает наличие того или иного правоотношения.

 

 

Глава 2. Виды административных правоотношений.

Емкая характеристика административно-правовых отношений как  властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую государственно-управленческой деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное, хотя и далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений, они могут включать в свой состав различные варианты социальных связей, опосредствованных административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленческие отношения оформляются административным правом.

Тем не менее, ведущее  значение сохраняют административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением соответствующими субъектами исполнительной власти управляющего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это означает, что главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых проявляются все основные особенности административно-правового регулирования общественных отношений.

 Если руководствоваться  данными позициями, то можно  первоначально выделить следующие  две группы административно-правовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо, проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это – собственно властеотношения;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

2.1. Основные  и неосновные административные  правоотношения

Иногда названные  группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а  вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают.