Референдум в Российской Федерации

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению  референдума, органами государственной власти и местного  самоуправления  открыто и гласно.

В референдуме и связанных с ним действиях имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший 18 лет.

Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории РФ, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме.

Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. [4]

 

4. Курячая М. М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004.

 

Таким образом, можно сделать вывод, что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет  увлечено и  дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…», и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов. [12]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12. Пылин В. В. Референдум: проблемы правового регулирования и практика реализации // Правоведение. 2002. №6. С. 68-80.

 

1.2. Виды референдумов

Понятие "референдум" раскрывается более детально при изучении видов, на которые классифицируются референдумы. Каждый из них имеет не только формальные отличия, но и юридические. Именно от видов референдумов зависит обязательность применения на практике решений, принятых на референдуме. Существует несколько классификаций референдума. На мой взгляд, наиболее удачной является классификация, данная В.В. Комаровой. В основу этой классификации положены их отличия по содержанию, характеристике субъекта и объекта референдума, а также по правовой силе решений, принятых на референдуме. [2]

 По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные. Обязательный референдум это референдум, проводимый в соответствии с точно установленными в конституции или специальном законе условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. Иначе проведение таких референдумов обязательно. Референдум бывает факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или по принятым уже законам, согласно порядку, указанному в конституции. При этом конституции отдельных стран иногда предусматривают, что инициатива такого голосования исходит не только от избирателей, но и от части депутатов парламента или от главы государства (президента).  Факультативные референдумы в современном их значении проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.

2Комарова В. В. Виды референдумов  в современной России // Конституционное  и муниципальное право. 2003. №5. С. 29-35.

 

В таком виде данный вид референдума закреплен законодательством большинства стран мира, в том числе России. В ряде государств (Швейцария, Испания, Япония и др.) обязательный референдум проводится по вопросу принятия и изменения конституции. Основой для классификации референдумов может являться их инициатор. 2

Референдумы могут быть инициированы государственным органом (главой государства, правительством, парламентом или частью парламента, местными органами власти) и гражданами, обладающими избирательными правами. По предложению избирателей референдум имеет две формы петиционный и отклоняющий, в форме "народного вето". Петиционный референдум это голосование, проводимое по требованию определенного числа граждан, подписавших петицию по принятию соответствующего закона, или решения определенного вопроса путем референдума. Следовательно, петиционный референдум можно разделить на два вида: законодательный (по принятию соответствующего закона) и обычный (решения определенного вопроса путем референдума). 
Существует два вида петиционного референдума: прямой и косвенный. Для прямой инициативы характерно наличие необходимого количества подписей избирателей под "инициативной" петицией, которой достаточно для вынесения вопроса непосредственно на референдум. Косвенная инициатива требует еще и предварительного обсуждения вопросов, выносимых на референдум законодательным органом.

Местный референдум (референдум муниципального образования) назначается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами  РФ, имеющими право на участие  в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными  объединениями, иными общественными  объединениями, уставы которых предусматривают  участие в 

2) Комарова В. В. Виды референдумов  в современной России // Конституционное  и муниципальное право. 2003. №5. С. 29-35.

выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и в сроки, установленные федеральным законом;3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не более 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом 

По предмету (или по содержанию) различают следующие виды референдумов: конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Эти референдумы отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения. Цели референдумов определены их названием.

К международно-правовым относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениями с другими государствами. Например, референдумы по вступлению в ЕС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихтский договор во Франции, Дании и Ирландии.

К административно-правовым относят референдумы, на которые выносятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. В 1989 году на Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям.

Поскольку международно-правовые и административно-правовые референдумы проводятся значительно реже, остановимся на характеристике конституционного и законодательного референдумов.

На конституционный референдум выносятся проекты конституции, поправки к ним, изменение статей или положений конституции, а также принятие конституционных законов. Конституционный референдум это наивысшее проявление народовластия. Принятие конституции на референдуме служит одобрением принципов государственного и общественного строя, прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина. Практически во всех конституциях демократических государств закреплены положения о конституционных референдумах. 
Таким образом, конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием основного закона или внесением изменений в действующую конституцию. Законодательный референдум организуется для принятия обычного закона, затрагивающего интересы населения (или поправок к нему). Вопрос о процедуре принятия новой конституции или внесении в нее изменений имеет принципиальное политическое и правовое значение. Он непосредственно связан с такими основополагающими началами любого демократического государства, как народовластие и верховенство права. Конституция должна быть принята или изменена способом, который не вызывает ни малейшего упрека или сомнения в его легитимности. В то же время государство, как правило, избирает тот способ, который наиболее полно отвечает не только юридическим требованиям, но и конкретной политико-экономической обстановке, историческим или национальным традициям. 
В теории конституционного права по порядку изменения различаются конституции "гибкие" и "жесткие". Первые изменяются и дополняются так же, как и обычные законы таких теперь немного; вторые с соблюдением определенных условий (рассмотрение поправки спустя определенное время после ее внесения, наличие квалифицированного большинства, обязанность ратификации субъектами федерации...), т.е. сознательно создаются трудности на пути внесения изменений и поправок. "Жесткий" порядок способствует большей стабильности конституций, хотя решающее значение здесь имеют политические условия. Для конституционного референдума устанавливаются более жесткие требования к кругу субъектов его инициирования и процедуре проведения. 
Избрав модель "жесткой" конституции, российский законодатель не только не установил более сложного порядка проведения конституционного референдума, а, напротив, расширил круг субъектов выдвижения инициативы проведения конституционного референдума. По сравнению с законодательным (кроме определенного числа граждан РФ и федеральных органов государственной власти, конституционный референдум также назначается по инициативе Конституционного Собрания) при том, что для подведения итогов как конституционного, так и законодательного референдума установлены одни и те же правила (ст. 14, ч. 5-7 ст. 80 Закона "О референдуме" 2004 г.). Юридическое разграничение референдумов на конституционный и законодательный применяется не во всех правовых системах.

Выделяются еще два вида референдума по предмету (или по содержанию). Это административно-территориальные (такой референдум предусмотрен во Франции на уровне коммун, в Испании предусмотрен референдум об одобрении статуса автономии, в Италии при слиянии существующих областей и создании новых, аналогичное положение закреплено в уставах некоторых субъектов РФ) и референдумы по финансовым вопросам (часто проводятся в Швейцарии при выделении кредитов выше определенной суммы).

По территориальному признаку различают общегосударственные, региональные и местные референдумы.

Общегосударственные (общенациональные) референдумы проводятся на всей территории государства, в голосовании принимает участие весь избирательный корпус.[2]

2Комарова В. В. Виды референдумов  в современной России // Конституционное  и муниципальное право. 2003. №5. С. 29-35.

 

Региональные референдумы это референдумы, проводимые на территории отдельного субъекта федерации (республики, кантона, штата, земли, области, провинции), либо в пределах административно-территориальной единицы верхнего уровня унитарного государства (области, провинции).

На общенациональные референдумы могут выноситься вопросы общенационального значения: например, для принятия новой Конституции, если Конституционное Собрание примет решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ); для утверждения международных договоров, имеющих неопределенную продолжительность действия и не подлежащих денонсированию, предусматривающих вступление в члены международных организаций, влекущих за собой многостороннюю унификацию закона (п. "d" ст. 141 Конституции Швейцарии). В США в общенациональном масштабе референдумы не применяются, но на уровне штатов и местных территориальных сообществ используются довольно широко.

Местные референдумы проводятся в границах территорий муниципальных образований. Такие референдумы организуются для решения государственных вопросов локального значения в пределах той или иной части государства соответственно его административно-территориальному делению. Их особенностью является то, что они проводится только по вопросам, имеющим важное значение для данных территорий.[13]

Конституция РФ (ст. 130), Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 3, 22) предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.

По последствиям (по юридической силе) решений референдумов выделяют императивный и консультативный референдумы.

13  Синцов В. Г. Референдумы в  новейшей истории России // Законодательство  и экономика. 2005. №11. С. 94-96.

 

Деление референдумов на императивные и консультативные является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии, в ее основе лежит различие последствий проведения референдума, или, иными словами, правовая сила его решений.[1]

Решение императивного референдума имеет высший, окончательный и конкретный характер. Оно обязательно для исполнения всеми гражданами, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и др. Это означает:

1. решение императивного референдума не только не нуждается в каком-либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него любого из органов государственной власти, органов местного самоуправления, кроме органа, обязанного его опубликовать для всеобщего сведения;
2. решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц.

          Как правило, на такой референдум выносится проект нормативного акта, который вступает в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум еще называют ратифицирующим. Причем голосование по проекту закона может проводиться в двух вариантах: 
- когда на референдум выносится закон, принятый парламентом; 
- когда на референдум выносится законопроект, который подготовлен исполнительной властью или группой избирателей и не рассматривался парламентом или иным полномочным органом.

Реализованная в законодательстве РФ модель исключительно императивного референдума не рассчитана на федеративный тип государственного устройства России

1 Андрева Г., Верещагин А., Старостина И. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. №2. С. 173-181.

 

и необходимость учета мнения населения субъектов Федерации даже при решении вопросов, отнесенных к ведению РФ.

Так, утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к компетенции Совета Федерации (п. а ст. 102 Конституции РФ), что, по действующему законодательству, исключает возможность предварительного вынесения проекта их изменений на консультативный референдум населения соответствующих субъектов.

Решение, принятое посредством консультативного референдума, носит не обязательный, а рекомендательный характер. Сам термин "консультативный" раскрывает содержание этого вида референдума. Смысл его в том, что орган, уполномоченный принять решение по какому-либо вопросу, советуется с избирателями по вариантам решения и затем учитывает их мнение (как результат консультативного референдума) в своем акте. Этот вид референдума по характеру близок к опросу населения. Одним из отличий консультативного референдума от опроса общественного мнения граждан является то, что инициатива проведения опроса исходит исключительно от органов государственной власти или местного самоуправления, а инициаторами проведения консультативного референдума могут выступать, в том числе и граждане, достигшие избирательного возраста. Кроме того, консультативный референдум отличают более точные и определенные результаты. Разумеется, при осуществлении консультативного референдума государственным органам предоставляется широкая возможность манипулировать общественным мнением, перекладывать ответственность на плечи граждан, подменять смысл принимаемого решения. Но, несмотря на это, консультативный референдум это неотъемлемый элемент демократии, форма обратной связи органов государственной власти и граждан, выявления мнения населения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Он также является одним из эффективных способов реализации народной инициативы, поскольку от инициативной группы граждан трудно требовать вынесения на референдум готового законопроекта. В России на федеральном уровне положение о консультативном референдуме отсутствует. Тем не менее, законодатель предоставил возможность легитимности этого политико-правового института. В пункте 5 ст. 83 Закона "О референдуме" 2004 г., посвященной юридической силе решения, принятого на референдуме РФ, закреплено следующее положение: "Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме". Иными словами, можно предположить, что при соответствующей постановке вопроса, вынесенного на консультативный референдум, народное волеизъявление будет выполнено органом государственной власти. Это выполнение будет выражаться в том, что федеральный орган власти определит срок подготовки правового акта, а в отношении его содержания решение, принятое на референдуме, будет носить не обязательный, а консультативный характер. [16]