Реформы местного самоуправления в РФ

 

 События 1990-х гг. показывают, что  в постсоветских реалиях усиление  регионов – это автоматически  ослабление муниципалитетов. Даже  будучи исполнителями воли центра, регионы стремятся реализовать свои собственные, партикулярные интерес. В условиях неразвитости демократических институтов политического участия граждан далеко не все субъекты оказываются способными построить у себя более цивилизованные социально-политические институты. В результате муниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение.

 Неоформленность политической  системы, наличие в ней значительных  противоречий, ослабление местного  самоуправления потребовали от  федерального центра провести  новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

 Эти реформы привели к  принятию 6 октября 2003 года нового  Федерального закона № 131-ФЗ «Об  общих принципах местного самоуправления  в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

 

 

2. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

 

• переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
• создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
• четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Основные этапы реформы местного самоуправления:

 

Этап 1. Установление границ и определение статуса муниципальных образований

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями.

Этап 2. Классификация муниципальных образований

С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:

• Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) - всего 83
• Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района
• Муниципальный район - соответствует прежнему району
• Городское поселение или Сельское поселение - входит в муниципальный район
• города, поселки, деревни, сёла,межселенные территории
• Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) ? всего 2

Этап 3. Создание муниципалитетов

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень -- это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года

Этап 4. Территориальное деление

Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

 

• принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
• федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
• формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
• принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
• закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

 Можно сделать вывод, что  Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил  «общую рамку» муниципальной  организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

 Следует отметить, что законодатель  зачастую выбирал наиболее «ограничительные»  формы функционирования муниципальных  образований, из числа соответствующих  Конституции России. Так, принцип  «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер.

 Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Современная модель местного  самоуправления в РФ

В демократическом государстве разделение властей происходит не только по

горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по

вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое

разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти -

центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть.

Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и

региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы.

Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех

особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в

настоящее время является предоставление местным сообществам определенной

автономии в решении «местных дел».

В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов

(признаков):

1) Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по

решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе

понимается население муниципального образования. В рамках осуществления

местного самоуправления население муниципального образования занимается

решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного

обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования,

отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с

Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

2) Местное самоуправление - это  самостоятельная деятельность населения.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают

полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам

местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется

прежде всего его отделением от системы государственной власти. Кроме населения

муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы

местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура

органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст.

131), органы местного самоуправления  самостоятельно управляют муниципальной

собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают

местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также

решают иные вопросы местного значения (ст. 132);

3) Местное самоуправление осуществляется  населением под свою ответственность;

4) Местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно

(путем муниципальных выборов, местного  референдума, участия в собраниях

(сходах) граждан, народной правотворческой  инициативы, обращений граждан,

создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного

самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение

вопросов местного значения);

5) Местное самоуправление осуществляется  исходя из интересов населения, его

исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип

децентрализации — отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными

делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и

местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими,

демографическими, экономическими и другими факторами.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что

означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции

РФ.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного

самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели

местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие

признаки:

-        на современном  этапе развития российского государства  осуществляется

переход от общегосударственной собственности к многообразию форм

собственности,     включая и муниципальную, требующий регулирования

экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у

местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего

бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

-        в России  производство представлено    крупными предприятиями, где

влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные

производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без

участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

-        в России  осуществляется, и по сей день  не завершена, экономическая

реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и

децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в

налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей

является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня

налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов

местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и

перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

-        развитие  регионов и отдельных территорий  в России происходит