Содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти

В положениях о  федеральных органах исполнительной власти про большую часть функций «забыли», чаще всего их авторы ограничиваются тем перечнем, который приведен в Указе N 314¹⁷. При этом можно полностью согласиться с утверждением С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой о том, что классификация функций в Указе N 314 преследовала «скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти, а не выделение всех функций органов исполнительной власти. Поэтому термин «функции» в данном случае имел «техническое применение»¹⁸.

Полномочия  каждого звена государственного аппарата конкретизируются применительно  к возложенным на них функциям¹⁹. Каждая из которых должна обеспечиваться достаточным количеством полномочий, позволяющих органу наиболее эффективно действовать (т.е. реализовывать поставленные задачи) в установленной сфере. В положениях о федеральных органах исполнительной власти отдельно закрепляются полномочия и права органов (обязанности отсутствуют). Думается, что и данную конструкцию нельзя признать удачной. Так, Г. Еллинек пришел к выводу о том, что в статусе органа не может находиться субъективное право. Вместо него следует использовать термин «компетенция», что объясняется единством государства и его органов. Наделяя орган компетенцией, государство реализует свои функции²⁰. В современной литературе высказывалось мнение о сущности полномочий, являющихся одновременно правами и обязанностями государственной администрации. Представляется, что данное утверждение обосновывается через неразрывную связь таких прав-обязанностей с основными направлениями деятельности органа. Действительно, полномочия не существуют отдельно от других элементов статуса, они следуют за функциями, обеспечивают их практическую реализацию. Следует согласиться с утверждением Б.М. Лазарева: «Утверждая о компетенции органа, нужно прежде всего иметь в виду те функции, которые он вправе и обязан осуществить независимо от того, насколько они необходим по

существу»²¹.

То   есть    у   субъекта    администрации    отсутствует     возможность уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе включенные в его статус функции окажутся нереализованными, т.е. управление не будет направлено на установленную сферу, оно окажется бесполезным для государства и общества. При этом полномочие всегда связано с реализацией публичной власти, а значит, оно допускает и долю возможного поведения. Эффективное воздействие на управляемые объекты без «оперативной самостоятельности» органа в пределах его компетенции представляется затруднительным²². Главное, чтобы административная дискреция имела четко определенные нормативные рамки²³. А для этого все элементы правового статуса органа должны быть обозначены и надлежаще сбалансированы как на теоретическом уровне, так и в соответствующих правовых формах. В этом и заключается главное отличие административно-правового положения органа исполнительной власти от статуса гражданина в сфере государственного управления, которого никто не может (и не должен) принуждать к реализации своих прав. Именно данную концепцию следует положить в основу положений об органах исполнительной власти. Сейчас ряд закрепленных в них «прав» одновременно является обязанностями.

Итак, административно-правовой статус органа исполнительной власти составляют цель и задачи; функции; полномочия, совокупность которых представляет компетенцию. Все элементы взаимосвязаны между собой, один проистекает из другого: цель всегда определяет задачи, на основе которых формулируются функции, каждая из которых обеспечивается необходимыми полномочиями. Именно с их анализа и должно начинаться составление положения, закрепляющего статус органа исполнительной власти. Кроме этого, существуют элементы, которые, не являясь частью административно-правового статуса органа, влияют на него, часто даже определяют его содержание, это категории организационно-правового характера.

2. Содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти

2.1. Административно-правовой статус Президент РФ

Реализуя свою компетенцию, предусмотренную в гл. 4 Конституции, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории государства. Это полномочие исходит от его статуса главы государства, гаранта суверенитета, целостности и неприкосновенности территории РФ²⁴.

Компетенция Президента РФ реализуется по вопросам исключительного  ведения Российской Федерации и  совместного ведения РФ и субъектов  РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти полномочия дают ему возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу. Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется только с согласия Государственной Думы, но последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции РФ).

Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он может взять руководство Правительством РФ на себя, давать поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, ФСО...) подчинены ему непосредственно.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента РФ с

правительством  страны является его право принимать  решение об отставке Правительства  РФ. Президент РФ Б.Н. Ельцин в конце XX столетия активно использовал это конституционное полномочие.

Президент РФ в  целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней  политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Например, в целях выработки  государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров образована Комиссия при Президенте РФ²⁵. В целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка был образован Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка²⁶.

Президент РФ ежегодно выступает с бюджетным посланием²⁷.

Администрация Президента РФ представляет собой один из основных государственных институтов, находящихся в непосредственном подчинении Президента и предназначена обеспечивать деятельность главы государства, осуществлять контроль за исполнением его решений. Ее полномочия производны от конституционных полномочий главы государства. С момента формирования Администрации Президента РФ (1991 год) ее статус, место в системе органов государственной власти и степень политического влияния с учетом накопленного опыта значительно изменились: В состав Администрации входят полномочные представители Президента в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах РФ²⁸.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849²⁹ институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в семи федеральных округах.

Полномочные представители  Президента РФ в федеральных округах обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ. Осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны. Обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом РФ и на этой основе определения в дальнейшем государственной политики по соответствующим вопросам.

В Указе Президента РФ N 849 перечислены следующие функции и права полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
• анализирует эффективность деятельности правоохранительных

органов в федеральном  округе, а также состояние с  кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими   партиями,   иными    общественными   и

религиозными  объединениями;

• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и другие³⁰.

Роль Правительства  РФ по обеспечению полномочий федеральных  органов государственной власти на всей территории РФ определяется ФКЗ «О Правительстве РФ»³¹.

В России предусмотрен Конституцией РФ (п. «ж» ст. 83) Совет

Безопасности  РФ. Целевой элемент его компетенции  заключается в осуществлении «подготовки решений Президента РФ в области обеспечения безопасности»³², которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.

Совет Безопасности проводит работу «по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности РФ»³³, оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.

Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности весьма широк и соответствует характеру официально определенных внутренних и внешних угроз. Он уполномочен рассматривать «вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен... за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» (ч.2 ст.13 Закона О безопасности).

В состав Совета Безопасности РФ входят: председатель (Президент РФ); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту РФ); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства РФ и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента РФ).

При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе  РФ, краев, областей, автономной области  и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители.

2.2. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти России

Особое место  в системе современных органов  исполнительной власти занимает Правительство  РФ. Правовое положение (правовой статус и полномочия) Правительства определяется Конституцией, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», другими законами и указами Президента РФ.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ «исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ», которое является коллегиальным, федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, подчиненным Президенту РФ. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы РФ, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре³⁴.

По представлению Председателя Правительства Президент РФ, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой РФ, назначает других членов Правительства РФ: министров обороны, внутренних дел, иностранных дел и других. В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ «руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ».

Заседания Правительства  РФ проводятся регулярно, но не реже одного раза в месяц. Для оперативного решения  возникающих вопросов и координации  действий федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ образует постоянно  действующий орган - Президиум. В него входят 15 человек: Председатель Правительства России; 2 первых заместителя; 4 заместителя; федеральные министры здравоохранения и социального развития, сельского хозяйства, регионального развития, экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел; руководитель Аппарата Правительства (он же вице-премьер).