Финансовая политика российских регионов

  В настоящее время территориальное  планирование и прогнозирование  является основным инструментом достижения целей муниципального управления практически  во всех развитых странах.

  Из  общего многообразия моделей планов и программ социально-экономического развития зарубежных муниципальных  образований отечественные специалисты  выделяют, как приемлемые для целей  территориального планирования в России, модель «многоступенчатого планирования», модель К. Майерсона, модель Р. Бейли и модель «метрополитенского планирования»

  Сравнительный анализ перечисленных моделей показал, что все они в основном в  той или иной мере повторяют структуры  моделей управления крупными хозяйствующими субъектами, но отличаются от последних  наличием в них разделов согласования с общественностью возможных  альтернатив развития муниципальных  образований. Помимо этого в каждой из территориальных моделей присутствуют в той или иной степени механизмы  вовлечения бизнеса в решение  социальных проблем территории.

  Сегодня муниципальное планирование является важнейшим инструментом в урегулировании комплекса проблем и противоречий, возникающих в процессе развития отраслей на территории городских и  сельских агломераций и в объединенной Европе, и в США, и в развитых странах Юго-Восточной Азии.

  Основные  задачи, решаемые средствами муниципального планирования в развитых странах, группируются в основном по четырем направлениям:

  Задачи  формирования оптимального сочетания  государственного регулирования и  рыночных регуляторов развития экономики  на территории муниципального образования.

  Задачи  согласования отраслевых стратегий  и стратегий развития хозяйствующих  субъектов со стратегией развития муниципального образования.

  Задачи  пространственного согласования планов гражданского и производственного  землепользования с планами развития жилищно-коммунального хозяйства  муниципального образования.

  Задачи  обеспечения конкурентоспособности  муниципального образования на международном  рынке товаров, услуг и ресурсов, как основы высокого качества жизни  населения, с одновременным сохранением  поселения как среды обитания человека.

  Для муниципальных образований, находящихся  на пространстве ЕЭС, добавляются еще  и задачи обеспечения компромисса  между экономической политикой  Евросоюза и политикой федеральных  властей.

  Накопленный за рубежом потенциал теоретических  разработок в области муниципального планирования в той или иной степени  востребован на практике, прежде всего, в силу необходимости исполнения действующего законодательства. Законы, регламентирующие содержание и форму  планов, периодичность их формирования приняты практически во всех развитых странах. В одних случаях, как, например, в Австрии, Великобритании, Бельгии, Франции, Италии и Германии - это государственные законы, в других, как в США и Канаде - это законы штатов и муниципальные хартии.

  Отсутствие  государственных законов, как правило, компенсируется другими гражданскими или общественными институтами, формирующими мотивацию необходимости  ведения муниципального хозяйства  на научно обоснованных и проверенных  практикой методиках.

  С точки зрения оптимального соотношения  достаточно большой автономии муниципальных  образований, особенно городов, в части  планирования собственного развития и  влияния на эти процессы государства, наибольший интерес, представляет опыт муниципального планирования в Австрии, Бельгии, Испании и Германии.

  Так, например, в Германии стратегические планы развития Мюнхена, Дрездена, Берлина, Штутгарта и других значительно  отличаются как по целям, так и  по средствам их реализации. Вместе с тем, все они разрабатывались  и реализуются в полном соответствии с Федеральным законом о муниципальном  планировании, который определяет не только минимальное содержание плана, но и алгоритм его разработки, а  также инструменты его реализации.

  В законе достаточно детально прописаны  процедуры уведомления субъектов  муниципального планирования о плановых решениях, оценки влияния муниципальных  планов на планы хозяйствующих субъектов, порядок оценки соответствия плановых решений целям муниципального планирования, установленным законом, обязательность соблюдения решений муниципального планирования всеми его субъектами. В законе прописана также и  система консультирования разработчиков  муниципальных планов с промышленной и торговой палатами ФРГ, профсоюзными объединениями, природоохранительными  ассоциациями и т.д.

  Ряд процедур, обеспечивающих устранение противоречий между экономическими и социальными целями муниципального планирования, разработан и контролируется Федеральным административным судом  ФРГ.

  В то же время, согласно федеральному законодательству Германии, высший уровень власти не отвечает за текущее муниципальное  планирование, но, согласно Конституции, он в обязательном порядке должен следить за достижением общей  цели улучшения качества жизни в  стране.

  Таким образом, с одной стороны, достигается  определенная свобода стратегических приоритетов развития муниципальных  образований как на стадии выбора, так и на стадии их реализации, а с другой стороны, обеспечивается определенная типизация плановых документов в соответствии со стандартами, определенными государством, а также контроль за ходом реализации плановых документов на основе единых форм отчетности и принципов ответственности за принимаемые решения.

  По  результатам анализа зарубежной литературы можно сделать вывод  о том, что государственное устройство, ограниченная или неограниченная законом  самостоятельность муниципальных  образований не влияют на основные принципы формирования планов, целей  и показателей развития муниципальных  образований. В их основе, как правило, лежит Система показателей устойчивого  развития ООН.

  В Российской Федерации возврат к  планированию и прогнозированию  социально-экономического развития муниципальных  образований, впрочем, как и экономики  страны в целом, идет крайне медленно, противоречиво и, к сожалению, на основе слабой научной проработки и  недостаточной правовой базы.

  Разнообразие  в подходах к пониманию задач  территориального планирования и прогнозирования  муниципальных образований в  научной литературе объясняется  наличием нескольких факторов.

  Во-первых, экономика России является экономикой быстрых и неравномерных изменений, и этот фактор многие эксперты считают  одним из основных факторов, затрудняющих муниципальное планирование и прогнозирование.

  Вторым  по значимости фактором, определяющим медленное осознание единых подходов в планировании и прогнозировании  развития первичных звеньев административно-территориального деления России, как первичных  территориальных звеньев ее единого  экономического пространства, большинство  специалистов называют отсутствие нормативно-правовой базы по этому направлению деятельности муниципальных образований.

  Действительно, Федеральный закон №115-ФЗ «О государственном  прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», распространил  обязательность разработки прогнозов  и программ, а также определил  порядок их разработки только до уровня субъектов Российской Федерации.

  Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах  местного самоуправления Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., лишь продекларировал обязательность составления годового плана социально-экономического развития для каждого муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения.

  Третьим фактором, который наиболее часто  ставится причиной сдерживания формирования единой системы планирования и прогнозирования  в России - отсутствие государственного финансирования проблем территориального планирования от стадии научных исследований до стадии практического применения научных разработок. 

  2.2 Роль и место планирования и прогнозирования в процессе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований 

  Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон  №131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» не только очертил общие  принципы территориальной организации  местного самоуправления, но и определил  его экономическую основу.

  Закон достаточно четко прописал вопросы, отнесенные к компетенции органов  самоуправления муниципальных образований - это владение, пользование и  распоряжение имуществом, находящимся  в муниципальной собственности, организация функционирования практически  всей инфраструктуры района, города (за исключением финансовой) и коммуникаций регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления отнесена также и организация  функционирования социального сектора  муниципалитетов. Определил закон  и средства для реализации «вопросов  местного значения» - собственные материальные и финансовые ресурсы, за исключением  субвенций и дотаций, предоставляемых  из федерального бюджета и бюджета  субъекта Российской Федерации (ст. 15, ч. 1 Федерального закона).

  Все это предполагает не только исключительно  целевое, эффективное расходование бюджетных средств, но и наличие  в каждом муниципальном образовании  нормативных документов, определяющих на территории муниципалитета общие  для населения, бизнеса и власти «правила игры» в области промышленной, фискальной, экономической и социальной политики на достаточно длительную перспективу.

  В качестве таких документов, согласующих  совместные действия органов власти, населения и хозяйствующих субъектов  в целях эффективного развития муниципального района, городского округа, выступают  в настоящее время самые различные  документы: концепции, стратегии, комплексные  программы и планы социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционные программы.

  Разработчики  существующих плановых и прогнозных документов муниципальных образований  упускают один из основных аспектов планирования, определяющий его последующую результативность. А именно: форма, вид, структура, методология  и методика формирования плановых и  прогнозных документов должна соответствовать  общему алгоритму подготовки, принятия и реализации управленческих решений на уровне органов власти соответствующих административно-территориальных единиц.

  Основной  функцией территориального планирования на уровне современного муниципального образования должно, по моему мнению, являться формирование условий достижения точности фокусировки управленческих решений органов власти как на текущий момент, так и на длительную перспективу.

  Вступление  в силу Федерального закона №131-ФЗ, означающее начало практической реализации в Российской Федерации фундаментального принципа управления - сокращение административной дистанции между территориальным  органом, принимающим решение, сферой действия этого решения и ориентация при этом на собственные ресурсы, показало очевидную неготовность органов  местного самоуправления к работе в  новых условиях.

  Вместе  с тем, при всей очевидной необходимости  ускорения процесса разработки плановых и прогнозных документов, соответствующих  по своей структуре и по своему содержанию качественно новым задачам  управления, такая работа в нашей  стране ведется крайне медленно.

  Действительно, если рассматривать функции муниципалитетов  только с точки зрения ведения  вопросов местного значения, определенных Федеральным законом «Об общих  принципах местного самоуправления в Российской Федерации», то основные задачи муниципального управления лежат  в основном в плоскости жизнеобеспечения проживающего на его территории населения, т.е. в плоскости социального развития территории.

  Однако  социальное развитие муниципального образования  предполагает качественное изменение  основных характеристик жизнедеятельности  населения не только во время досуга, но и в период его экономической  и хозяйственной деятельности. Это  неизбежно приводит к появлению  и воспроизводству целого комплекса  процессов, взаимосвязей и отношений  органов местного самоуправления, хозяйствующих  субъектов и населения.

  С одной стороны, успешное развитие хозяйствующих  субъектов является основой обеспечения  нормальной жизнедеятельности населения, роста его покупательной способности, повышения благосостояния и уровня жизни. С другой стороны, чрезмерная производственно-экономическая деятельность хозяйствующих субъектов может  повлечь за собой негативные последствия  на окружающую среду и, в конечном счете, снижение качества жизни населения.

  Таким образом, местное самоуправление для  исполнения своих функций должно иметь действенный инструмент регулирования  воспроизводственных процессов  на территории муниципального образования  в интересах всего местного сообщества и внятную муниципальную социальную и экономическую политику на достаточно длительный период времени.