Тендер, аукцион, конкурс, торги: общее и особенное

Для эффективного функционирования органов государственной власти необходимо постоянное обеспечение их деятельности материально-техническими ресурсами.

Система централизованного обеспечения материальными ресурсами, господствовавшая в СССР, была разрушена в 1992 году. Если раньше централизованное планирование закупок осуществлялось сверху донизу, и роль конкретного исполнителя сводилась к роли пассивного получателя, то в настоящий момент на исполнителей, непосредственно отвечающих за освоение бюджетных средств, легла вся тяжесть управления процессом снабжения. Перед государственными чиновниками, осуществляющими закупки, встал ряд вопросов: что, в каком количестве, когда, у кого и как закупать.

На вопрос «как?» ответил Указ Президента РФ от 08.04.97 года №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд», провозгласивший, что заказы на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах). Причем, приоритетным является размещение заказов путем проведения открытого конкурса с обязательным размещением в средствах массовой информации объявления о проведении конкурса не менее чем за 45 дней до его начала. Проведение именно открытых конкурсов должно обеспечить максимальную гласность, прозрачность и конкурентность при осуществлении государственных закупок.

Остальные вопросы решаются в процессе планирования закупок.

Рассмотрим управление процессом государственных закупок на примере Санкт-Петербурга.

Для повышения эффективности работы по формированию, размещению и исполнению заказа для государственных нужд Санкт-Петербурга была предпринята попытка создания системы городского заказа, обладающей способностью к развитию и совершенствованию в рамках единой экономической и управленческой стратегии. С этой целью приказом губернатора Санкт-Петербурга от 16.11.98 №85-п «Об организации деятельности структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по закупке продукции для государственных нужд» был предусмотрен следующий механизм планирования работ по закупке товаров для государственных нужд.

Бюджетные организации на основании данных прошлого года и перспектив развития составляют бюджетную заявку на очередной финансовый год (планируемую потребность организации в товарах, работах, услугах с указанием количества) и подают ее на утверждение вышестоящему государственному заказчику. Государственными заказчиками являются прямые получатели бюджетных средств Санкт-Петербурга, определенные ведомственной структурой расходов городского бюджета на соответствующий год. Государственные заказчики на основании данных, представленных подведомственными организациями и подразделениями, в пределах выделенных бюджетных средств формируют проекты годовых планов с поквартальной разбивкой закупок продукции и направляют их в Комитет экономики и промышленной политики до 1 октября года, предшествующего планируемому.

Комитет экономики и промышленной политики, выполняя функции по координации формирования, размещения и исполнения городского заказа Санкт-Петербурга, формирует, с выделением перечня особо важной продукции, Сводный перечень городского заказа Санкт-Петербурга на планируемый период, и предлагает по каждому виду продукции ответственного государственного заказчика для организации торгов (конкурса).

При разработке вышеописанного механизма предполагалось, что ответственные государственные заказчики будут проводить конкурсы на поставку товаров, потребляемых большим количеством бюджетных организаций (например, канцелярских товаров, компьютеров и оргтехники, моющих средств и т.д.), причем, такие конкурсы проводятся на поставку товаров в количестве, равном общегородской потребности, и с условием, что поставки будут осуществляться частями в течение всего года по заявкам государственных заказчиков Санкт-Петербурга.

Такой подход, во-первых, привел бы к уменьшению количества конкурсных процедур, что значительно снизило бы затраты на их проведение, во-вторых, позволил бы снизить цену на продукцию за счет укрупнения заказов, в-третьих, повысил бы конкуренцию среди поставщиков (в среднем только три поставщика приняли участие в конкурсах в 1999 году), в-четвертых, облегчил бы контроль за проведением конкурсов, осуществляемый Министерством экономики РФ и его представителями, в-пятых, дал возможность предприятиям – победителям конкурсов заранее планировать реализацию своей продукции для нужд города и иметь товарные запасы, позволяющие быстро удовлетворить неожиданно возникшую потребность крупного постоянного клиента, каким является объединение государственных заказчиков.

Однако отсутствие нормативно-правовой базы, четко регулирующей этот механизм, привело к тому, что абсолютное большинство государственных заказчиков отказывается от использования результатов чужой деятельности и предпочитает вести свою закупочную деятельность самостоятельно. Следует отметить, что с подобными проблемами столкнулись на различных этапах своего развития практически все страны с развитой экономикой.

Но децентрализованная система закупок характеризуется большим количеством заказов, которые требуется разместить. По данным Администрации Санкт-Петербурга только за первое полугодие 2000 года отраслевыми комитетами и территориальными управлениями районных администраций Санкт-Петербурга проведен 221 конкурс (из них 11 - закрытые торги) на закупку продукции (работ, услуг), по результатам которых заключены государственные контракты на сумму 431 млн. рублей. При этом только 24% закупок продукции для государственных нужд совершены на конкурсной основе – за этот период 888 государственных контрактов на общую сумму 1,4 млн. рублей заключено по результатам проведения внеконкурсных процедур размещения заказов – «у единственного источника» и методом запроса ценовых котировок.

Поскольку заказы размещаются на конкурсной основе, а процедура проведения конкурса – дело трудоемкое и требующее временных затрат, одновременно провести все конкурсные процедуры невозможно. Таким образом, у каждого государственного заказчика (территориального или отраслевого органа администрации города) возникает потребность в планировании закупочной компании с целью облегчения деятельности и избежания возможных ошибок.

Планирование закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отсутствие планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса котировок и «у единого источника», которые не дают экономии бюджетных средств.

Чем тщательнее будет разработан план, чем точнее он будет сбалансирован с бюджетом, и чем точнее он будет в последствии выполнен, тем более эффективной будет закупочная деятельность в целом.

Заказчик разрабатывает план закупок – организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения. Представляется наиболее логичным разработка поквартального плана закупок на бюджетный год – с 1 января по 31 декабря планируемого года.

При построении плана определяющим показателем является временной момент, в который продукция должна быть получена потребителем. Стоит учитывать, что заказ на поставку продукции для государственных нужд невозможно разместить одномоментно, это требует достаточного количества времени. Длительность процедуры размещения заказа зависит от способа его размещения. Процедура размещения заказа включает, в самом общем виде, разработку и оформление заказчиком условий конкурса, согласование этих условий со всеми необходимыми инстанциями, размещение объявления в средствах массовой информации (в случае проведения открытого конкурса), подготовку участниками конкурсных предложений, рассмотрение конкурсной комиссией предложений участников и принятие решения о победителе, согласование результатов конкурса, подписание заказчиком и победителем государственного контракта. Сроки ряда мероприятий в рамках конкурсной процедуры регламентированы законодательно. Общую длительность процедуры можно спланировать, однако при этом следует учесть дополнительное время, которое уйдет на разрешение непредвиденных вопросов, возникших в процессе размещения заказа, а также иметь ввиду, что кто-то из участников процедуры (может быть и сам заказчик) обязательно нарушит планируемые временные рамки.

Рассчитывая срок, предоставляемый заказчиком поставщику на поставку продукции (он будет отражен в контракте), стоит учесть, что с увеличением срока поставки продукции может уменьшиться ее стоимость. В таком случае можно запланировать начало работ по проведению конкурса на более раннюю дату, чтобы получить результат в нужное время, но с меньшими затратами.

Особенно внимательно нужно отнестись к расчету длительности конкурсных процедур, результаты которых определяются в конце квартала. Предпочтительно назначить начало таких процедур заранее, с дополнительным запасом по времени, чтобы избежать ситуации, когда решение о победителе будет принято в начале квартала, следующего за текущим. Это является важным моментом, поскольку финансирование государственных закупок является поквартальным. Если бюджет не исполнен государственным заказчиком, т.е. денежные средства, выделенные из бюджета на закупку чего-либо в течение определенного квартала, не потрачены в том же квартале, то они не переходят на следующий квартал, а списываются со счета государственного заказчика.

Поскольку длительность размещения заказа непосредственно зависит от способа его размещения, последний также необходимо определить при составлении плана закупок.

Выбор способа размещения заказа (открытый конкурс, закрытый конкурс, внеконкурсные методы: запрос котировок и «у единственного источника») осуществляется заказчиком в соответствии с пп.24-31 «Положения об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд», утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.97 года №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд» (далее по тексту - Положение), по согласованию с Комитетом экономики и промышленной политики и зависит от вида закупаемой продукции, суммы средств, выделенных на закупку и ряда особых условий, предусмотренных законодательством.

В соответствии с Положением выбор способа размещения государственного заказа производится следующим образом:

1.  Открытый конкурс – как было сказано выше, с точки зрения действующего законодательства наиболее предпочтительная форма размещения заказов на закупку продукции путем проведения открытых конкурсов. Из практики следует, что минимальный срок проведения открытого конкурса составляет два с половиной месяца (при условии наличия подобного сформулированного задания на его проведение).

2.  Двухэтапный конкурс может быть проведен в следующих случаях:

а) заказчик не имеет возможности составить подробные технические спецификации товаров и работ, определить характеристики услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупках. По этой причине ему необходимо привлечь заявки, предложения или оферты и (или) провести переговоры с поставщиками в силу особенностей технических характеристик товаров или строительных работ либо в силу характера услуг;

б) заказчик намерен заключить государственный контракт в целях проведения научных исследований, экспериментов, изысканий или разработок, за исключением случаев, когда контракт предусматривает производство продукции в объемах, достаточных для обеспечения ее рентабельности или для возмещения расходов на указанные работы;

в) имеются обстоятельства, позволяющие заказчику проводить специализированные закрытые торги (закрытый конкурс) в соответствии с настоящим Положением, если заказчиком установлено, что избранный способ является наилучшим;

г) поставщики не представили заявки на участие в торгах (конкурсе) или все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с настоящим Положением, если при этом проведение новых торгов (конкурса) не приведет, по мнению заказчика, к заключению государственного контракта.

Длительность проведения двухэтапного конкурса превышает длительность проведения открытого конкурса.

3.  Закрытый конкурс проводится в случаях, когда:

а) продукция в силу уровня технической сложности или специального характера может быть закуплена только у ограниченного круга поставщиков;

б) цена государственного контракта составляет менее 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, а также, когда время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах (конкурсе), значительны по сравнению со стоимостью закупаемой продукции, - по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом.

Закрытый конкурс обычно проводится в те же сроки, что и открытый конкурс.

4.  Специализированные закрытые конкурсы могут проводиться только в том случае, когда государственный контракт заключается на приобретение продукции для нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5.  Способ запроса котировок применяется при закупках имеющейся в наличии продукции, которая производится или предоставляется не по конкретным заявкам заказчика и для которой существует сложившийся рынок, при условии, что цена государственного контракта не превышает 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда. Длительность такой процедуры в среднем составляет около двух недель.

6.  Размещение заказа на закупки продукции для государственных нужд у единственного источника осуществляется по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом в следующих случаях:

а) при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение торгов (конкурса) или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, вызвавшие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;