Анализ проблем пенсионной реформы

 

В начале экономических реформ российская пенсионная система обладала запасом финансовой прочности: в 1992-1994 годах, несмотря на регулярное повышение пенсий, доходы ПФР устойчиво превышали его расходы. Это было связано, во-первых, с ежегодным пересмотром тарифов отчислений в ПФР исходя из прогнозируемой потребности в ресурсах на выплату пенсий. Однако такая политика, удобная для ПФР, увеличивала неопределенность для предприятий, которые не могли заранее прогнозировать нагрузку на фонд оплаты труда. С 1994 года от пересмотра тарифов вполне оправданно отказались. Во-вторых, собираемость взносов оставалась достаточно высокой, что позволяло балансировать бюджет ПФР.

 

В 1990-1994 годах пенсионная реформа не относилась к приоритетам  правительства. Перед ним стояли более насущные проблемы формирования рыночной экономики и финансовой стабилизации. Пенсионная система рассматривалась как инструмент компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики, причем потерь не только у пенсионеров, но и у части трудоспособного населения (выплата пенсий за выслугу лет, сохранение пенсий работавшим пенсионерам, выплата пенсий досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы). Были существенно расширены права на досрочные пенсии, что во многом спровоцировало будущую несбалансированность финансов пенсионной системы. Появились первые признаки пенсионного кризиса - рост задолженности предприятий и федерального бюджета по платежам в ПФР.

 

 

 

 

 

1.3Второй этап - 1995-2001 годы: кризис в пенсионном  обеспечении, актуальность реформы

 

 

Проблемы в пенсионном обеспечении все более усугублялись, стали хроническими, к середине 1990-х  годов не замечать их системный характер было все труднее - впервые остро  встал вопрос о пенсионной реформе.

 

В рамках действовавшей  пенсионной системы для устранения дефицита бюджета ПФР существовали две потенциальные возможности. Первая - увеличить доходы, повышая отчисления. Однако уже в то время общая налоговая нагрузка на производителей достигла роковой черты, за которой она становится тормозом экономического роста. Вторая - снизить расходы ПФР, сокращая численность пенсионеров, то есть, отказываясь от выплаты досрочных пенсий или повысив пенсионный возраст [15].

 

Была и еще одна возможность - пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения. Для этого требовалось признать, что кризис в пенсионной системе, который уже перешел в открытую фазу, вызван не только внешними экономическими факторами, но и внутренними проблемами самой системы. Однако в середине 1990-х годов правительство и большинство экспертов по пенсионным вопросам [15] признавали только временный характер проблем, но не кризис системы.

 

Первым правительственным  документом в этой области стала  Концепция реформы пенсионного  обеспечения в РФ, утвержденная 7 августа 1995 года [15]. В ней были определены основные цели реформы: достижение финансовой стабильности пенсионной системы, реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, устойчивое его развитие на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования, совершенствование управления пенсионным обеспечением и его адаптация к рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий. Причинами кризисных явлений в пенсионной системе были названы сужение ее финансовой базы и инфляция. Сохранялась универсальность пенсионного обеспечения, которое охватывало все население, включая неформально занятых и не работавших.

 

В Концепции предусматривалось  создание трехуровневой системы  пенсионного обеспечения.

 

Первый уровень - базовая (социальная) пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам независимо от основания назначения пенсии и трудового стажа, назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера, выплачивается только неработающим пенсионерам.

 

Второй уровень - трудовая (страховая) пенсия. Предстояло привести в соответствие условия предоставления и размер пенсии с объемом участия каждого  конкретного лица, выражаемым в продолжительности  социального (пенсионного) страхования [15] и величине уплаченных взносов. При разработке документа учли практику невыплат зарплаты и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.

 

Третий уровень - негосударственная  пенсия, которая рассматривалась  как дополнительная по отношению  к первым двум и была возможна в  форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях. Налогообложение этого уровня планировалось организовать по принципу EET [15], когда взносы и доходы от инвестирования освобождаются от налога, а пенсии, напротив, облагаются. Мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения как дополнительного источника доходов пенсионеров впервые прозвучала именно в этой Концепции.

 

Негосударственные пенсионные фонды (НПФ) появились в России благодаря  Указу Президента РФ «О негосударственных  пенсионных фондах» от 16 сентября 1992 года № 1077. НПФ могли создаваться  только в форме некоммерческих организаций, размещая активы с помощью управляющих компаний. Несмотря на то, что необходимость развития дополнительного частного пенсионного обеспечения признавалась в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 1994 и 1995 годах, до 1998 года их деятельность регулировалась только на основании данного указа. Закон «О негосударственных пенсионных фондах» № 75-ФЗ вступил в силу лишь в мае 1998 года - накануне кризиса. В нем было немало нечетких формулировок, некоторые определения не соответствовали гражданскому законодательству, при этом отсутствовали ключевые вопросы, например основания для выплаты пенсий и процедура удовлетворения требований к НПФ в случае его ликвидации.

 

Основные причины слабого развития частного пенсионного страхования:

 

·несовершенство и противоречивость правовой базы;

 

·недружественное к дополнительному  пенсионному обеспечению налоговое  законодательство; низкие доходы населения;

 

·недоверие к частным финансовым организациям; ограниченность финансовых инструментов.

 

По данным опроса Независимого института  социальной политики, в 2007 году 43% респондентов трудоспособных возрастов не могли стать клиентами НПФ из-за недостатка денег [15]. Кроме того, реальная доходность обязательных пенсионных накоплений остается невысокой. Доходность по дополнительному негосударственному пенсионному обеспечению была выше, чем в обязательной системе, но уступала альтернативным источникам вложения средств. Неудивительно, что треть опрошенных в 2007 году лиц трудоспособных возрастов не стали клиентами НПФ, потому что опасались, что их пенсионные накопления обесценятся.

 

Таким образом, несмотря на то, что  в предкризисные 2000-е годы негосударственное  пенсионное обеспечение в России переживало подъем, дополнительное пенсионное обеспечение не заняло весомого места  в пенсионной системе. Масштабы частных пенсионных накоплений в экономике страны также остаются более чем умеренными.

 

Решение проблемы низкого пенсионного  возраста виделось в постепенном  реформировании льготных по возрасту пенсий и досрочных пенсий за работу в особых условиях труда и районах Крайнего Севера. После 2010 года предполагалось начать постепенное повышение пенсионного возраста, а до этого стимулировать добровольный более поздний выход на пенсию за счет дополнительного повышения пенсии тем, кто отложил обращение за ней, и ограничения размера пенсий работавших пенсионеров.

 

Концепция заложила создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в  улучшении качества управления пенсионной системой. Кроме того, внедрялась весьма умеренная индексация пенсионных выплат - по инфляции, а также (только страховые пенсии) - по росту заработной платы в стране, с которой уплачивались взносы в пенсионную систему. В перспективе предполагалось увеличить страховые взносы работников, доведя их до паритетного соотношения со взносами работодателей.

 

Обсуждение последующих вариантов  пенсионной реформы в России невозможно без анализа того, что происходило  в пенсионной системе в 1995-1997 годах, поскольку события тех лет  определили появление принципиально  новых реформаторских подходов.

 

Сокращение реальных размеров пенсий под влиянием возросшей  в конце 1994 года - начале 1995 года инфляции совпало с подготовкой к празднованию 50-летия Победы в Великой Отечественной  войне. В течение 1995 года руководство  страны старалось удержать средний размер пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, провело пять индексаций пенсий и два повышения компенсационной выплаты. Дополнительно были введены компенсации к пенсиям ветеранов войны.

 

Темпы роста компенсационных  выплат начали постепенно обгонять темпы индексаций, но средств ПФР не хватало для поддержания уровня жизни пенсионеров. Поэтому весной 1996 года была введена компенсационная выплата в размере, обратно пропорциональном величине получаемой пенсии. Те, кто имел минимальную пенсию, получили компенсацию 150 тыс. рублей (почти в 2,5 раза превосходившую минимальную пенсию), пенсионеры с максимальными пенсиями - 85 тыс. рублей (менее 2/3 размера их пенсий) [15]. Это привело к сокращению и до этого не высокой дифференциации размеров пенсий и еще большему отрыву их от прошлых заработков.

 

 

1.4Третий этап - 2002-2008 годы: реализация пенсионной  реформы

 

 

Итак, если принятию Программы 1998 года предшествовало активное (хотя и не всегда результативное) обсуждение проектов реформы, то реформа 2002 года стала результатом исключительно внутри правительственных решений. Наличие политической воли к реализации пенсионной реформы сделало ее запуск стремительным и неожиданным для большинства населения.

 

В ее реализации просматриваются  два этапа: первый, «настройка» системы (2002-2004 годы) - принятие различных регламентов, подзаконных актов и других документов, позволявших реализовать намеченное в основных пенсионных законах; второй (с 2005 года) - корректировка законодательства в сторону более медленного внедрения накопительной компоненты, увеличения доли базовой пенсии, активного расширения обязательств пенсионной системы. В это же время финансирование пенсионной системы становится все более зависимым от бюджетных дотаций.

 

Последствия изменения  пенсионного законодательства быстрее всего сказываются на текущем размере пенсий. Хотя пенсионная реформа в теории должна быть адресована, прежде всего, будущим поколениям пенсионеров, в России ее главной целью, как уже отмечалось, было повышение реального размера пенсий.

 

Покупательная способность  пенсий продолжала расти и после  начала реформы, но темпы замедлились. Правительство проводило по две  индексации пенсий в год, но соотношение  пенсии и прожиточного минимума пенсионера за 2002-2004 годы выросло лишь со 100,0 до 106,3%. Реальный размер пенсии с IV квартала 2001 года к концу 2004 года вырос только на 9%.

 

Еще одним ключевым индикатором  уровня пенсионного обеспечения  является коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера  пенсии и средней зарплаты в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х годов он варьировал в пределах 30-35%, накануне дефолта приблизился к 40%, а с 2002 по 2004 год упал с 31,6 до 28,4% (табл. 1). Причина этого - в новой системе индексации пенсий. Рост зарплаты учитывается при индексации только страховой части пенсии. Эта индексация не может быть выше индекса роста доходов ПФР, направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. В условиях снижающихся тарифов ЕСН и растущих отчислений на накопительную часть индексация страховой части все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы.

 

Вместе с тем уже  первые годы реализации пенсионной реформы  показали, что она не защищена от тех же проблем, что и когда-то закон 1990 года. Едва новые правила были введены в действие, их начали изменять, повышая уровень пенсионного обеспечения жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. В ноябре 2003 года поправки к закону о трудовых пенсиях установили, что выплата базовой части пенсии с учетом районных коэффициентов финансируется за счет общих поступлений на выплату базовой части пенсии (то есть за счет части ЕСН и других средств федерального бюджета). В мае-августе 2004 года вернули районные коэффициенты лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, на весь период проживания в указанных местностях. Кроме того, в мае 2004 года было повышено пенсионное обеспечение федеральным госслужащим, а до этого расширен перечень категорий, подпадающих под действие Закона «О государственном пенсионном обеспечении».

 

Несмотря на смещение целей реформы в пользу действующих  пенсионеров, первые три года ее реализации правительство основные усилия концентрировало  все же на внедрении принципов  учета пенсионных прав и организации накопительной компоненты системы для будущих поколений пенсионеров [11].

 

ПФР смог избежать масштабных ошибок с «мертвыми» счетами и  нераспределенными по счетам средствами, с которых начались польская и  венгерская пенсионные реформы. А вот  сроки введения накопительной компоненты пенсионного обеспечения были нарушены. Предполагалось, что застрахованные будут выбирать доверительного управляющего пенсионными накоплениями летом-осенью 2003 года - через полтора года после начала реформы. Но принятие нормативных актов, обеспечивающих выполнение пенсионного законодательства, затянулось. В итоге конкурс по отбору частных управляющих компаний состоялся только летом 2003 года, при этом критерии допуска компаний к участию в конкурсе были максимально ослаблены, победителями объявили 55 компаний, далеко не все из которых были лидерами на рынке. А по отбору государственной управляющей компании правительство вообще отказалось от конкурса, просто назначив на эту роль Внешэкономбанк (ВЭБ).

 

Далее выяснилось, что  ПФР не справляется с объемами документооборота, рассылка застрахованным извещений с информацией о состоянии их счетов потребовала значительно большего времени. Пришлось переносить все сроки обмена информацией между основными участниками накопительного пенсионного обеспечения. Сведения о компаниях, которым можно доверять управление пенсионными накоплениями, и величине средств на накопительных счетах поступали.

 

Что еще более важно - население не было подготовлено к  проведению пенсионной реформы. Информационно-разъяснительная кампания на тему, что происходит в пенсионной системе, какими правами располагают застрахованные, что и как они должны выбирать, в России не проводилась. Поэтому большинство не знало, что делать, и предпочло «по умолчанию» остаться в государственной управляющей компании. Доля выбравших частные управляющие компании в 2003 году оказалась мизерной - порядка 2%.