Бюджетная система РФ

В Российской Федерации существуют следующие государственные внебюджетные фонды:

1. Пенсионный фонд РФ;

2. Фонд социального страхования;

3. Фонд обязательного медицинского страхования.

Бюджет внебюджетного  государственного фонда РФ утверждается на каждый финансовый год. В бюджете  определяются источники доходов  и направления расходов фонда.

Внебюджетный фонд является формой образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и  бюджетов органов местного самоуправления. Внебюджетные фонды предназначены исключительно для определённых целей, в основном, для целей, вытекающих из социальных правоотношений, а также для финансирования определённых направлений экономики.

Если говорить об историческом развитии внебюджетных фондов в РФ, то первоначально, в начале 90-х годов  их было множество. Затем, в рамках реформирования финансовой системы РФ, большинство  внебюджетных фондов было включено в  состав государственного бюджета, а  некоторые и вовсе были ликвидированы. Интересным представляется, например, ликвидация фонда занятости населения. Расходы же по финансированию мероприятий  в сфере занятости были включены в государственный бюджет.

Аналогичная участь постигла и некоторые остальные внебюджетные фонды, а именно:

- фонд финансирования отраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и мероприятий по освоению новых видов продукции;

- некоторые отраслевые государственные внебюджетные фонды и т.д.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Доходы государственных  внебюджетных фондов формируются за счет:

- обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Расходование средств  государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в  соответствии с бюджетами указанных  фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных  внебюджетных фондов осуществляется Федеральным  казначейством Российской Федерации.

Таким образом, можно определить следующие основные отличия целевых  бюджетных и внебюджетных фондов:

– средства целевых бюджетных  фондов включаются в соответствующий  бюджет, а средства внебюджетных фондов не включаются в бюджет, поэтому  они и называются «внебюджетные»;

- бюджеты внебюджетных  фондов устанавливаются отдельными  законами по каждому фонду  на каждый финансовый год, а  величина финансовых ресурсов  всех целевых бюджетных фондов  определяется в законе о бюджете  на финансовый год;

- внебюджетные фонды по  своим целям в большей мере  относятся к социальным фондам, то есть, они решают общие задачи  социального, пенсионного, медицинского  обеспечения населения. Что касается  целевых бюджетных фондов, то  они создаются для решения  более узких общественных проблем,  имеющих прикладной характер (финансирование  работ, компенсация затрат, восстановление ресурсов, развитие региона, развитие новой государственной службы и т.д.);

- внебюджетные фонды создаются  на больший срок в силу своей  большей общественной значимости.

Включаются ли средства государственных  внебюджетных фондов в федеральный  бюджет?

Средства  государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней  бюджетной системы Российской Федерации  и изъятию не подлежат. (Бюджетный  Кодекс РФ, статья 143, пункт 4)

 

3. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и регионов

Сформировав 3-уровня власти и 3 уровня бюджетного устройства, государство вплотную подошло к  вопросу: "А как будут строиться  отношения различных уровней  власти?". Как следствие существования 3-х уровневой системы появилось  понятие межбюджетных отношений. Само слово межбюджетные воспринимается многими в прямом смысле, как отношения  бюджетов, но на самом деле данное понятие  несколько глубже и объемнее.

Обратимся к  официальному определению понятия  межбюджетные отношения (п.1. ст. 129 БК РФ):

Межбюджетные  отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления.

С одной стороны, в предложенной формулировке нет  ни одного упоминания о бюджете, но в то же время, понятие вводится именно основополагающим законодательным  документом о бюджете и бюджетном  устройстве РФ.

Межбюджетные  отношения имеют в основе своего построения следующие принципы (п.2. ст. 129 БК РФ):

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, становится очевидным, что межбюджетные отношения имеют две основные составляющие экономическую и политическую. Экономическая составляющая представляет собой решения вопросов "Как и куда собирать деньги?" и "Как и куда эти деньги тратить?". Политическая составляющая связана с вопросом "функциональности" или "самостоятельности" того или иного уровня власти.

Как результат  построения 3-х уровневого государственного устройства и, как следствие, 3-х уровневой  бюджетной системы возникают  три уровня межбюджетных отношений: "Федеральный центр – Регион", "Регион - Муниципальное образование", "Федеральный центр – муниципальное  образование". И если последний  из них является, как бы, "номинальной  проблемой", существующей, но оказывающей  незначительное влияние на характер взаимоотношения различных уровней  власти и социально-экономическое  развитие территории, то первые два  являются предметом жарких споров.

Выстраивание  межбюджетных отношений на уровне "Центр-Регион" происходило в направлении от политических к экономическим преобразованиям. Одним из первых шагов в нормализации слабо регулируемых законодательством  процессов, стало заключение наиболее активными и "продвинутыми" регионами  соответствующих соглашений (договоров) с Центром "О разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами исполнительной власти (региона, края, республики). Такие договора были первой попыткой политического пути урегулирования имеющихся проблем и реальными  шагами к стабилизации и упорядочиванию действий как федеральной, так и  региональной власти. Читая эти договора, сейчас мы можем найти в них  много противоречий и несовершенства, ошибочных положений и ложных предпосылок, но в то время они сыграли основополагающую роль на пути демократического развития государства.

Формирование  регионального бюджета часто  зависит от своевременной и четкой работы федеральных структур. Критическим, с точки зрения временного и финансового параметров, при окончательном формировании регионального бюджета является третье чтение федерального бюджета, когда определяются размеры трансфертов и утверждаются объемы финансирования целевых федеральных программ. Так размер трансферта для дотационного региона может играть существенную роль в структуре доходов данного бюджета (до 20% и выше), а принятые федеральные программы, как правило, требуют долевого финансирования со стороны региона и соответствующее резервирование средств. Третье чтение федерального бюджета при самых благоприятных условиях проходит в первой декаде ноября, но практически это конец ноября, начало декабря. Таким образом, для принятия взвешенного решения и вхождения в новый финансовый год с новым бюджетом для регионов остается не более месяца.

Следует заметить, что специфика применения системы  расщепления налогов в России привела в основном к негативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и де-факто так и не стали совместными, а остались федеральными. Соответственно региональные власти относятся  к ним как к «чужим» деньгам  и распоряжаются недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у  региональных властей не позволяет  выполнить одно из необходимых условий  эффективности бюджетной системы  – обеспечить взаимосвязь между  уровнем налогообложения и количеством/качеством  получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию  «нелегальных» мер воздействия  на налогоплательщиков (созданию разного  рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком  частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной  системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повышения своей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства.

Баланс финансовых потоков между «центром» и  регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональным бюджетами. До сих пор существуют механизмы построения финансовых отношений  между федеральным центром и  регионами (и в еще большей  степени – между региональными  и местными властями) на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном  признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства. Корень проблемы в  первую очередь кроется в необеспеченности регионов собственными доходами.

Финансовые  ресурсы территориальных образований  зависят не только от собственных  налоговых поступлений, но и от системы  выравнивания их финансовых возможностей. Речь идет не только о передаче бюджетам субнационального уровня доходов от налоговых поступлений, но и государственных  трансфертах, субсидиях и дотациях, обеспечивающих весьма существенную часть  доходов регионального бюджета. Финансовая помощь региональным бюджетам, иными словами межбюджетное выравнивание, – это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

- расходов по федеральным целевым программам;

  - капитальных расходов;

- расходов, передаваемых из федерального бюджета;

- иных целевых расходов.

Бюджетные ссуды предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В случае если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году.

Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета  в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных  налогов и сборов, зачисляемых  в бюджет субъекта Российской Федерации.

Компенсации бюджетам субъектов Российской федерации из федерального бюджета выплачиваются в случае изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, приведших к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, происшедшими после утверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации и не учтенными законом об этом бюджете, а также при передаче полномочий федерального центра субъектам Российской Федерации по финансированию определенных расходов, относящихся к федеральному уровню. Указанные компенсации выплачиваются в форме субсидий и субвенций.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета  бюджету субъекта Российской Федерации  уполномоченный орган государственной  власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета.