Понятие и уровни бюджетной системы РФ

Кроме того, принцип самостоятельности бюджетов подтверждают наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. Например, из федерального бюджета финансируются расходы на содержание представительных и исполнительных органов федерального уровня (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, все федеральные министерства, комитеты и т.д.).

Принцип самостоятельности означает также право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определить источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам бюджета.

Наконец, этот принцип  означает недопустимость компенсации  за счет бюджетов других уровней бюджетной  системы потерь в доходах и  дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства⁵.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) тесно связан с принципом  общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип имеет важное следствие, заключающееся в том, что налоги как важнейший доходный источник бюджета в принципе не могут быть целевыми, т.е. предназначенными для совершения определенного расхода.

Весьма важным для  бюджетной системы является принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть реален и основываться на надежных, показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории.

Самостоятельным принципом  бюджетной системы, характеризующим 

бюджетное устройство Российской Федерации, является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объекта средств.

Важное значение в  правоприменительной практике имеет  принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Он означает, что бюджетные средства выделяются из бюджета с обозначением направления их на финансирование конкретных целей (ст. 38).

Утвержденный бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован в открытой печати. Этого требует принцип гласности бюджета (ст. 36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с этим принципом должна быть обеспечена открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета⁶.

 

Глава 2. Доходы и расходы бюджетов разного уровня

2.1. Доходная часть бюджета 2008-2010 гг.

 

В соответствии с новым  бюджетным законодательством, с 2008 года в стране действует трехлетний бюджет (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ). Правительством РФ планируется, что трехлетний бюджет должен способствовать созданию необходимых условий для поддержания экономической стабильности в стране и позитивным образом отразиться на развитии экономики в целом. Важными положениями бюджета на 2008-2010 гг. являются: выравнивание финансового обеспечения регионов, децентрализация полномочий и стимулирование инициативы снизу. Сделан акцент на долгосрочную устойчивость развития экономики, ее диверсификацию и инновационный характер. С этой целью созданы Инвестфонд, Фонд содействия реформирования ЖКХ, Корпорация нанотехнологий, Российская венчурная компания и другие фонды развития. Задачей региональных органов остается своевременное обоснованное представление Правительству инвестиционных проектов, на реализацию которых будут выделяться средства из этих фондов. Основные характеристики федерального бюджета на 2008 год и плановый период приведены в таблице 3 приложения.

Формирование  доходов бюджета осуществлялось на основе сценарных условий социально-экономического развития РФ, основных направлений  налоговой и бюджетной политики на 2008-2010 гг. А также учитывались оценки поступлений доходов в федеральный бюджет в 2007 году. Было учтено действующее налоговое законодательство и одобренные основные направления налоговой политики, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о налогах и сборах, вступающих в действие с 2008 года. Это:

 -освобождение от налогообложения налогом на прибыль организаций

дивидендов, получаемых при стратегическом участии  российской организации в российской или иностранной организации  выплачивающей дивиденды (№ 76-ФЗ от 16 мая 2007г);

- снижение ставки налога на доходы физических лиц с 30 до 15% по доходам, полученным в виде дивидендов физическими лицами, не являющимися налоговыми резидентами Российской федерации (№76-ФЗ от 16 мая 2007г);

- установление налогового периода по налогу НДС для всех налогоплательщиков независимо от размера выручки от реализации товаров (работ, услуг) как квартал (ФЗ №137 от 27 июня 2006 г);

- изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (ФЗ№75 от 16 мая 2007 г).

Судя по таблице доходов (таблица 1 приложения 1) федерального бюджета на ближайшие три года, основное место в этой структуре занимают поступления от пяти основных доходных источников. А именно: налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость на реализуемые в России товары (услуги), НДС на товары и услуги, ввозимые на территорию РФ, налог на добычу полезных ископаемых и таможенные пошлины.

В качестве дополнительных доходов предусматривается использование, в частности, доходов от улучшения  администрирования налоговых сборов, от приватизации государственного имущества, от продажи активов компании ЮКОС (для погашения долгов перед государством)⁷.

 

2.2 Расходная часть бюджета 2008-2010 гг.

 

Бюджет на 2008-2010 гг. должен способствовать созданию необходимых условий для  поддержания экономической стабильности в стране и позитивным образом отразиться на развитии экономики в целом и на социальной сфере, учитывая заложенные параметры расходной части бюджета и приоритеты. Распределение бюджетных ассигнований на 2008 г. и плановый период по разделам и классификации расходов бюджета показано в таблице 2 приложения 2.

Что касается расходов федерального бюджета на 2008-2010 гг., то следует особо  отметить новый механизм управления нефтегазовыми доходами. Стабилизационный фонд прекратил свое существование в прежнем виде. Зато были созданы Резервный и Фонд будущих поколений. Резервный фонд предназначен для минимизации рисков экономики в случае резкого снижения на мировых рынках цен на нефть и природный газ. В Фонд будущих поколений направляются все остальные нефтегазовые доходы с целью повышения качества жизни и развития экономики.

Предполагается, что новый механизм позволит существенно снизить зависимость  бюджетной системы от внешней  конъюнктуры, сделать бюджетные  расходы стабильными и предсказуемыми в долгосрочной перспективе. Достигается это за счет перевода части природных активов в финансовую форму и за счет частичного замещения выпадающих бюджетных доходов нефтегазовым трансфертом. Причем одновременно с этим планируется, что доля нефтегазовых трансфертов в ВВП год от года будет снижаться в связи с прогнозируемым падением (начиная с 2011 г) нефтегазовых доходов федерального бюджета. По оценкам Агентства энергетической информации США, к 2015 г. они упадут до уровня 3,6% ВВП, а к 2020 г. - до 3,2% ВВП против 6,8% в 2008 г. и 5,2% в 2010 г. Исходя из указанных обстоятельств, планируется необходимый размер Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

При этом исключительно важно не только накопить в достаточных размерах упомянутые фонды, но и выгодно разместить их средства в государственных и корпоративных ценных бумагах ведущих стран мировой экономики, чтобы полученный инвестиционный доход позволял компенсировать сокращающиеся поступления нефтегазовых доходов.

В теории планируется, что  полученный от вложений доход (проценты) Фонда будущих поколений будет  направляться - одна часть на программы  ветхого жилья, капитальный ремонт, а также развитие автодорожной сети. Другая на капитализацию институтов развития, прежде всего Банка развития, Инвестиционного фонда Российской венчурной компании, Роснанотех, Российские технологии и др. Планируется за счет вложений в эти компании решение таких важнейших задач в экономике, как устранение инфраструктурных ограничений роста, повышение эффективности использования природных ресурсов, модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств. И третья часть (но не одна треть) полученных прибылей будет направляться на формирование "пенсионного капитала" граждан, накапливающегося на персональных накопительных счетах в Пенсионном фонде, на покрытие дефицита Пенсионного фонда страны⁸.

 

Глава 3. Межбюджетные отношения и  их реформирование, трансферты

3.1. Механизм взаимоотношений федерального  и региональных бюджетов

 

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве – бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы РФ должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.

Основными задачами бюджетных  взаимоотношений между центром  и регионами является:

- ликвидации несоответствия  между объемом расходных обязательств  субфедеральных органов власти  и величиной закрепленных за  бюджетами данных уровней доходных поступлений;

- сдерживание и сокращение  уровня дифференциации регионов  в плане социально-эконономического  развития с целью сбалансированного  экономического развития, не допускающего  сильной межрегиональной социальной  напряженности; 

- стимулирование территориальных  «налоговых усилия» (побуждать  территориальные органы власти  к мобилизации дополнительных  бюджетных доходов на основе  более полного использования  и развития их собственного  доходного потенциала;

- ориентация бюджетных  политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.

- устранение недостатков  налоговой системы.

Все эти задачи решаются с   помощью    механизма   межбюджетного

 

выравнивания.

Основным инструментом механизма межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами (также как между регионами и муниципалитетами), как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной  системы РФ предоставляются в форме:

1. дотаций на выравнивание  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, которые распределяются между  субъектами РФ в соответствии  с единой методикой, утверждаемой  Правительством РФ в соответствии  с требованиями БК РФ. Согласно  ей уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда определяется по формуле:

 БО_i = ИНП_i / ИБР_i ,где:

БО_i - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда;

ИНП_i - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;