Становление и эволюция института губернаторства в России

   Введение

 

Одной из отличительных  особенностей российской государственности  является многократная повторяемость  свойств и признаков государственных  институтов. Возникший в начале XVIII века институт губернаторства имел много  общих черт с существовавшей до этого системой воеводского управления. Институт губернаторства повлиял на эволюцию системы местного управления после 1917 года. Несмотря на совершенно иные политические условия, многие характерные для этого института черты воспроизводились сначала в виде комиссаров Временного правительства, затем - секретарей областных комитетов коммунистической партии, а сегодня - в виде президентов, глав администраций субъектов Российской Федерации и полномочных представителей Президента в федеральных округах. Изучение истории института губернаторства будет способствовать решению задач развития российских регионов в XXI веке и определения дальнейших перспектив эволюции государственной власти.

Актуальность  настоящего исследования предопределяется необходимостью глубокого и всестороннего изучения института губернаторства с целью использования исторического опыта его функционирования при решении современных законодательных проблем, в том числе и в правовом регулировании институтов местного управления в России.

При этом следует отметить, что, несмотря на то, что к институту губернаторства в последние годы обращено внимание большого числа исследователей, проблема взаимодействия губернских и центральных органов власти не становилась объектом специального исследования.

В дореволюционной историографии история института губернаторства в контексте общероссийской истории и деятельности монархов впервые была затронута в фундаментальных трудах и отдельных работах Н.М Карамзина, В.О. Ключевского. Объектом специального исследования проблема возникновения и развития института губернаторства в дореволюционной историографии стала у юристов-государствоведов. Законодательная база институтов губернаторства и изменение правового статуса губернаторов в различные периоды времени рассматривались в трудах А.Е. Градовского.

Практически все  исследования института губернаторства дореволюционных историков и  правоведов отличались формально-юридическим  подходом к рассматриваемой проблеме. Основное внимание уделялось отдельным  вопросам эволюции законодательства в сфере института губернаторства, при этом не рассматривались особенности реализации этого законодательства в различных регионах страны. В этой связи важное значение имеют также дореволюционные справочные и энциклопедические издания, в том числе, биографического характера.

Советский период в историографии института губернаторства вплоть до конца 1960-х годов характеризуется  фактическим забвением данной тематики. В 1968 году вышло первое издание известной  монографии Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений в дореволюционной России», в которой кратко зафиксирована существующая в определенный исторический момент вертикаль власти в рамках подчиненности и ответственности местных органов власти центру.

Интерес к истории  губернских учреждений, чиновничества дореволюционной России, личностям губернаторов в отечественной историографии резко возрос в 90-е годы XX века, и не снижается он до сих пор. Данную проблему исследовали В.Г. Игнатов, М.Ф. Столяров, А.А. Левандовский и др.

Объектом данного  исследования является функционирование системы местного государственного управления Российской империи в виде института губернаторства.

Предметом изучения в курсовой работе является развитие института губернаторства, точнее, одно из его проявлений - административные преобразования с XVIII по начало XX века. При этом рассматриваются не только реальные законодательные меры правительства, но и те, которые лишь проектировались. Вместе они выражали определенный политический курс, со своими целями, которым были подчинены все замыслы и начинания.

Новизна научного исследования заключается также  в анализе вопросов практической реализации законодательной базы институтов губернаторства на уровне региона и  расхождений между существовавшей законодательной и нормативно-правовой баз данных институтов и их практической реализации; взаимодействия губернской и центральной власти, а также взаимоотношений губернской власти и органов общественного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоят в том, что полученные результаты и выводы, а также обобщенные в курсовой работе материалы дополняют и расширяют исследования по истории институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

Целью курсовой работы является комплексное историко-правовое исследование эволюции института губернаторства в Российской империи XVIII - начала XX вв., его места в системе государственного и местного управления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующего комплекса конкретных исследовательских задач:

• рассмотреть зарождение института губернаторства;
• выявить особенности развития института губернаторства при Екатерине II;
• анализировать институт губернаторства XIX - XX веков и его упразднение;
• ознакомиться с правовым статусом Губернатора Пензенской области;
• изучить полномочия Губернатора Пензенской области;
• рассмотреть правовые и социальные гарантии, предоставляемые Губернатору Пензенской области.

Цели и задачи исследования, специфика материала  определили структуру курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников информации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   1 Становление и эволюция института губернаторства в России

 

1. Зарождение института губернаторства

 

Сейчас принято  считать, что прообразом недавно  учрежденных полномочных представителей Президента России в федеральных округах является институт генерал-губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 по 1917 год. Действительно, создание обоих институтов в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии «центр - регионы». Однако на этом их поверхностное сходство, пожалуй, и заканчивается. Для того же, чтобы проанализировать характерные черты губернаторства XVIII - начала XX веков, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития этого института в широком историческом контексте.

Система местного управления на Руси в допетровскую эпоху была довольно сложной и  запутанной. Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и принципы властвования. Вплоть до Ивана III присоединяемые уделы, вливаясь в состав Великого княжества Московского, сохраняли свою целостность, однако при нем они начинают дробиться и постепенно исчезают.

Административно-территориальное  деление и местное управление основывались на следующих критериях:

• экономическом и демографическом потенциале региона;
• военном значении территории;
• историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству) [17, 89].

Для контроля центра над регионами создается институт «кормленщиков» - наместников и волостелей. Они вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной им территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и судебную деятельность.

В ходе губной и  земской реформы Ивана IV кормления в некоторых местах были заменены выборным самоуправлением, однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московского царства. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства [19, 201-204].

После Смуты, при  царе Михаиле Федоровиче, воеводство получает повсеместное распространение. Это было связано как с необходимостью большей централизации государства  для выхода из кризиса, так и с  попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. Построение централизованного государства в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути «ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни» [11, 187].

При Михаиле  Федоровиче появляется деление территорий исключительно по военному признаку - создаются так называемые разряды (по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа) [11, 190].

Именно границы  разрядов позднее легли в основу проведенного Петром I губернского  деления.

В XVII в. административно-территориальное  деление осуществляется на основании  экономического и демографического потенциалов, степени освоенности территорий, а также военной целесообразности. Однако деление еще не было унифицированным: на особом, фактически автономном положении в Московском царстве находилась Малороссия, что было обусловлено солидными внутренними ресурсами этого региона и его достаточно поздним (по сравнению с другими территориями) вхождением в состав Российского государства.

Императорский («петербургский») период в истории развития губернаторства начинается с проведения Петром I губернских реформ 1708 и 1719 годов. Создание губернской системы, пришедшей на смену делению на отличавшиеся по типу управления «чети» и «разряды» XVII в., имело целью прежде всего обеспечение значительно возросших при новом царствовании нужд армии. Поэтому главами новых областных единиц, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, Петр обычно назначал своих адмиралов или генералов. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести не только налоговое бремя, но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Губернатор должен был осуществлять одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции. В 1719 г. проводится деление губерний на провинции: «Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов»  [9, 98-100].

«Из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний всего две - Ингерманландская (с 1710 г. - Санкт-Петербургская) и Азовская - возглавлялись генерал-губернаторами. Исключительность этих территорий была обусловлена тем, что они находились на особом, с военной точки зрения, положении, находясь вблизи границ враждебных держав: Швеции и Турции». Однако фактор военной необходимости не стал единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. Так, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии - хотя она и находилась далеко от границ государства - ввиду значения Первопрестольной как второй столицы империи. Следовательно, учреждение поста генерал-губернатора было связано не только с пограничным положением или военной уязвимостью той или иной территории, но и с исключительностью ее статуса [10, 195-197].

Первоначально функции и  объем полномочий губернаторов и  генерал-губернаторов почти ничем  не отличались. Все «местные начальники»  обладали одновременно административной и судебной властью в губернии, на «своей» территории в отличие от прежней (допетровской) системы, когда управление на местах, кроме трех южных военных округов, «разрядов», осуществлялось из Москвы.

 

2. Особенности развития института губернаторства при Екатерине II

 

Преодоление в  ходе петровских преобразований разрыва  между центром и управляемыми территориями породило новую проблему - утрату надлежащего контроля над  действиями местных властей. Решение  этой проблемы призваны были взять  на себя прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной. Однако прокуроры - и в этом заключалась их принципиальная слабость - не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, но не политический характер. Они следили за законностью деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Выполнение последних функций, согласно «Учреждению для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г. Екатерины II, должны были взять на себя генерал-губернаторы. Одним из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Однако бюрократическая система, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения экономических и политических приоритетов власти. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных проблемах, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы. Поглощенный текущими делами своей местности, губернатор не мог соотнести ситуацию в ней с положением во всем государстве. Поэтому он был не в состоянии упреждать события, угрожающие внутреннему благополучию и безопасности империи [19, 293-296].

Обеспокоенность центральной власти состоянием управления на местах усилилась после восстания  Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы  оказались не в силах. Поэтому  при Екатерине II была проведена очередная  крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи». Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.