Теория государственного управления: истоки, традиции, новации

Таким образом, мы видим, что со времен античности и вплоть до XVIII века все знания о социальных явлениях были единой целостной системой.

О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал “Политикл сайенс куотерли” (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы.

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху “пирамиды власти”.

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стремились укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на “породе”, привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. К примеру, в Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Закончился же процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России примерно одинаково — во второй половине XIX века.

2.2.Основные этапы развития теории государственного управления

Развитие теории административно-государственного управления условно можно поделить на 3 этапа:

1) 1880-1920гг.

2) 1920-1950гг.

3) 1950г.- настоящее время.

2.2.1. I этап развития теории государственного управления

(1880 -  1920г.г.)

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США —разработал модель “административной эффективности”, предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами “иерархии и разделения функций”. Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау.

Гуднау и Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая “работала бы” в рамках демократического общества. Вильсон считал, что политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Тогда администраторы никогда не смогут “вмешиваться” в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Гуднау и Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, независимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин “public administrative management” (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование “Хозяйство и общество” (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

- административные учреждения организованы иерархически;

- каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

- гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

- гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

- для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

- служащий не владеет учреждением, в котором работает;

- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

- смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к “нивелированному” подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

- повышенной социальной оценкой “чина”, защищенного административными и уголовными нормами;

- построением ранговой иерархии на принципах “назначаемости” (в противовес принципу “выборности”);

- пожизненным статусом “чина” и “службы”;

- регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

- карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях административно-государственного управления. Затем важное значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита “служебной тайны” и т.д. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и “инстинктом власти”. Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Чиновник должен “управлять” прежде всего беспристрастно, коль скоро под вопрос не поставлены “государственные интересы”. Чиновник не должен бороться. Ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия политика. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права.

Идеи Вебера, Вильсона, Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах. Этих ученых часто называют “поколением предшественников”. В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления:

1) для того чтобы реформировать  аппарат управления, надо его  хорошо знать, а следовательно, изучать  с научных позиций;

2) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики.

2.2.2.II этап развития теории государственного управления

(1920 - 1950гг.)

Изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных; исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к административно-государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20—30-е годы. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, так как в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления. Преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Кроме того, американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследовании административно-государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом.

В 20—50-е годы ХХ века наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были “классическая школа” и “школа человеческих отношений”. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все “классики” исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. разных странах. Представителями “классиков” являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.

Одним из ярчайших основоположников классического направления в науке считается Л.Уайт. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что:

- государственное управление представляет собой единый однородный процесс;

- изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;

- государственное управление – это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину;

- государственное управление – это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом.

Оптимизация использования средств в государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах административно-государственной деятельности. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была “школа человеческих отношений”. Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.